IV SA/Wr 411/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie postępowania kontrolnego prowadzonego w firmie postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca F. W. sp. z o.o. wniosła w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na stanowisko Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy we W. zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2009 r. nr [...] dotyczące postępowań kontrolnych o nr [...] oraz nr [...] . Powyższemu stanowisku zarzuciła: 1. naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez prowadzenie kontroli z naruszeniem sześćdziesięciodniowego terminu na jej zakończenie od dnia wejścia w życie powyższych zmian do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, 2. prowadzenie postępowań kontrolnych w sposób niezgodny z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez prowadzenie od 6 maja 2009 r. działań kontrolnych bez podstawy prawnej, 3. naruszenie w trakcie postępowań kontrolnych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie takiej interpretacji prawa materialnego przez organ kontrolnych, która godzi nadmiernie w istotne indywidualne dobro podmiotu kontrolowanego bez istnienia podstawy prawnej, ani istotnej racji, która przemawiałaby za pominięciem interesu prawnego strony kontrolowanej, 4. naruszenie art. 12 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez zbędne przedłużanie czasu trwania kontroli, 5. niedopełnienie przez organ kontrolny obowiązków wynikających z art. 9 i 11 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez zaniedbanie obowiązku objaśnienia stronie kontrolowanej jej sytuacji prawnej oraz przesłanek, jakimi kierował się organ odmawiając zakończenia czynności kontrolnych w pismach z dnia 13 maja 2009 r., 29 maja 2009 r. oraz 26 czerwca 2009 r. Powołując się na powyższe wniosła o uznanie za pozbawione podstaw prawnych działań kontrolnych prowadzonych u strony skarżącej przez Państwową Inspekcję Pracy o numerach [...] oraz [...], które prowadzone są po dniu 7 maja 2009 r. W uzasadnieniu podała, że od dnia 8 stycznia 2009 r. trwa w Zakładzie skarżącej w Jelczu – Laskowicach kontrola Państwowej Inspekcji Pracy o nr [....] . W dniu 27 lutego 2009 r. Państwowa Inspekcja Pracy rozpoczęła drugie postępowanie kontrolne w kolejnym Zakładzie skarżącej Spółki w Wałbrzychu. Skarżąca podała, że wystąpiła w dniu 8 maja 2009 r. do Państwowej Inspekcji Pracy z wezwaniami do usunięcia prawa, do których doszło w trakcie w/w postępowań kontrolnych. W pismach tych podniosła, że według przepisów intertemporalnych, w przypadku kontroli rozpoczętych przed dniem 7 marca 2009 r. stosuje się przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, której przepis art. 64 ust. 2 nakłada na Państwową Inspekcję Pracy obowiązek zakończenia prowadzonych przez nią działań kontrolnych w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy w/w ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r., to jest od dnia 7 marca 2009 r. Skarżąca Spółka podała, że w swoich pismach stanowczo podkreśliła, że kontynuowanie przez PIP działań kontrolnych w dniu 8 maja i następnych jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na powyższe pismo Państwowa Inspekcja Pracy w pismach z 13 i 29 maja 2009 r. odmówiła uczynieniu zadość wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa poprzez zakończenie postępowań kontrolnych. W Pimach tych organ kontrolny nie zaprzeczył istnieniu wynikającego z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. obowiązku zakończenia kontroli, stwierdzając jednocześnie, że Państwowa Inspekcja Pracy nie jest związana powyższym przepisem, gdyż jest on niezgodny z art. 16 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450). W odpowiedzi w piśmie z dnia 26 maja 2009 r. dotyczącym postępowania kontrolnego nr 16295-01300-010/2009 oraz w piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 16295-01300-003/2009 strona kontrolowana wskazała na bezprawność powyższego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy. W odpowiedzi na powyższe pisma Państwowa Inspekcja Pracy wystosowała do skarżącej Spółki kolejne pismo z dnia 26 czerwca 2009 r., w którym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w pismach z 14 maja 2009 r. i 25 maja 2009 r. Powtórzyła w nim, że wobec kolizji norm art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 16 Konwencji MOP nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, pierwsze z przepisów nie wiążą organu kontrolnego. Zdaniem strony skarżącej, w piśmie tym zabrakło rzetelnej analizy prawnej stanowiska PIP uzasadnionej orzecznictwem bądź stanowiskiem przedstawicieli doktryny. Strona skarżąca podała, że w tej sytuacji, podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenia i podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa wskazanych na wstępie skargi. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a będące przedmiotem zaskarżenia pismo zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 26 czerwca 2009 r. nie jest rozstrzygnięciem władczym w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, na które służy skarga w trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej podał, że podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w dotychczasowych pismach kierowanych do strony skarżącej dotyczących działań kontrolnych prowadzących w dwóch Zakładach skarżącej Spółki, istnienia podstaw prawnych prowadzonej kontroli oraz przyczyn długotrwałości tych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podległa odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, tj. nie mające charakteru decyzji lub postanowień a dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli. Dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 22-23). Zatem, aby dopuszczalnym było badanie legalności przez sąd administracyjny owych aktów lub czynności wyżej wymienione cechy muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że o ile zaskarżone pismo z dnia 26 czerwca 2009 r. wystosowane do skarżącej Spółki w toku przeprowadzanej w tym podmiocie kontroli jest wyrazem polemiki prowadzonej między stronami, a odnoszącej się do kwestii terminu trwania czynności kontrolnych i o ile w pewnym zakresie pismo to spełnia kryteria wymienione powyżej, to jednak nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy bowiem zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawnych. Pogląd ten aprobowany jest przez przedstawicieli nauki i praktyków (zob. T. Woś, w: T. Woś, red., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 81; M. Jaśkowska, Wybrane zagadnienia właściwości sądów administracyjnych, w: Materiały na Konferencję sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 20). Zatem aby dana czynność lub akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogła być badana przez sąd administracyjny co do zgodności z prawem powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że kontrola sądów administracyjnych wobec aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 60-61). W sprawie niniejszej skarżąca Spółka kwestionuje stanowisko zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy wyrażone w piśmie z dnia [...]r., które ma charakter informacyjny, bowiem sprowadza się do wskazania podstawy prawnej prowadzenia czynności kontrolnych w Spółce oraz wzajemnej relacji norm zawartych w art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97) i art. 16 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), jak również wskazania przyczyn braku wyznaczenia przez inspektora pracy kolejnego terminu realizacji żądania z dnia 9 marca 2009 r. W ocenie Sądu, powyższe pismo nie wywiera skutków prawnych takich jak decyzja czy postanowienie. W związku z powyższym, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie nadaje kontrolowanemu uprawnień, ani nie nakłada na kontrolowanego obowiązków. Zajęte przez organ kontroli w odpowiedzi na pismo podmiotu kontrolowanego stanowisko dotyczące przepisów prawa odnoszących się do terminów przeprowadzenia kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy nie nakłada na stronę skarżącą obowiązku określonego działania, świadczenia, czy zaniechania. Stanowisko inspektora pracy zawarte w piśmie dotyczącym czasu trwania kontroli, wykładni przepisów prawa będących podstawą prowadzonych działań kontrolnych oraz wskazania przyczyn braku wyznaczenia przez inspektora pracy kolejnego terminu realizacji żądania, jako niemające w swej istocie cech aktu władczego i niebędące decyzją administracyjną, nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro zaś zaskarżony akt nie odpowiada pojęciu "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznać należało, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mieści się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych. W tej sytuacji skarga na ów akt podlegała odrzuceniu, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.