IV SA/Wr 412/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 412/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 15 lutego 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r., sprawy ze skargi K. L., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, , , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2017r., Nr [...], odmawiającej przyznania W/w świadczenia wychowawczego na córkę N. L., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium oparło na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. K. L. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N. L., oświadczając, że córka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą w innym państwie członkowskim UE, a zatem wniosek podlegał koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W sprawie pierwszeństwo ma jednak ustawodawstwo polskie, ponieważ K. L. prowadzi działalność gospodarczą w Polsce. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 kwietnia 2017r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, uzasadniając swe rozstrzygnięcie tym, iż miesięczny dochód uzyskany przez członków rodziny K. L. wyniósł kwotę 47.181,05 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 1.310,58 zł, co oznacza, że przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko (1.200 zł). K. L. odwołała się od pierwszoinstancyjnej decyzji, podnosząc, że dochód rodziny za 2014 należy podzielić na cztery osoby, uwzględniając starszą córkę, która wówczas pozostawała na utrzymaniu rodziców. Poinformowała także, iż z dniem 4 stycznia 2017 r. mąż Jej zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017r. utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji. Powołując się w szczególności na przepis art. 5 ust.3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016r., poz.195), Kolegium stwierdziło, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce (ojcu, opiekunowi faktycznemu lub opiekunowi prawnemu dziecka) na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł (art. 5 ust. 4 ustawy). W myśl zaś art. 2 pkt 1 ustawy, dochód, to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, tj. w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.). Dochód rodziny to suma dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy). Dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Dalej Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż mąż strony – P. L. osiągnął w 2014r. dochód w wysokości 17.131,12 zł (z tytułu działalności gospodarczej oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu). Z kolei K. L. osiągnęła w 2014r. dochód w wysokości 30.039,93 zł (dochód niepodlegający opodatkowaniu oraz z tytułu działalności gospodarczej). Łącznie małżonkowie osiągnęli dochód w wysokości 47.181,05 zł, zaś suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny wyniosła 3.931,75 zł (47.181,05 zł : 12 miesięcy), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 1.310,58 zł, a więc przekroczyła kwotę uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze (niepełnosprawne) dziecko (1.200,00 zł). Odnosząc się do twierdzeń odwołania, że dochód rodziny za 2014r. należy podzielić na cztery osoby, uwzględniając starszą córkę, która wówczas pozostawała na utrzymaniu rodziców, Kolegium stwierdziło, że dochód rodziny to suma dochodów członków. Dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zatem na potrzeby postępowania o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego uwzględnia się aktualną liczbę członków rodziny i ich dochody osiągnięte w roku 2014. Z tego wynika, że nie ma – w ocenie Kolegium podstaw prawnych, aby dochód rodziny K. L. podzielić na cztery osoby. W kwestii zaś zawieszenia działalności gospodarczej przez męża strony – Kolegium wskazało, że przypadkiem utraty dochodu, w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. e ustawy, jest wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenie jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 5 roku życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga (osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Dowody zebrane w sprawie nie wskazują – zdaniem Kolegium, aby P. L. zawiesił działalność gospodarczą w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji nie jest możliwe potraktowanie dochodu uzyskanego z tego tytułu jako dochodu utraconego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko powoduje, że wniosek o przyznanie świadczeń musi zostać załatwiony odmownie. Wobec powyższego orzeczono, jak na wstępie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła K. L. Zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę – N. L. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016r. do dnia 30 września 2017r., wniosła o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N. L., urodzoną [...] r., 2. zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 3 stycznia 2017r. w kwocie po 500 zł za każdy miesiąc, 3. zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od 4 stycznia 2017 r. do 30 września 2017r. w kwocie 500 zł za każdy miesiąc 4. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty, 5. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ wydając zaskarżaną decyzję podobnie jak organ I instancji dokonał analizy dochodów Jej rodziny wyłącznie w dniu składania wniosku, ale w oparciu o rok 2014, nie uwzględniając wszystkich zmian jakie zaszły od tego czasu do chwili obecnej. I tak w roku 2014 na utrzymaniu pozostawała jeszcze jedna córka, zatem dochód na osobę wynosił - w ocenie skarżącej kwotę 982,94 zł. Również w roku 2015 na utrzymaniu pozostawała starsza córka, a dochód na osobę wyniósł kwotę 1.308,30 zł miesięcznie. Natomiast w roku 2016 dochód ten wyniósł 1.177,05 miesięcznie. Średni dochód na osobę w rodzinie na przestrzeni lat 2014-2016 to kwota 1.156,10 zł miesięcznie. Zatem w dniu składania wniosku wysokość dochodu na osobę, wynosił 1.156,10 zł, a co jest zgodne z kryterium zawartym w art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W dalszej części skargi, skarżąca podniosła – podobnie jak w odwołaniu, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej przez ojca dziecka – P. L. zostało zawieszone w dniu 4 stycznia 2017r. aż do 31 marca 2019r. ze względu na opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym – N. L., a co zostało uwzględnione we wniosku złożonym do Urzędu Miasta Ś. w dniu 4 stycznia 2017 ( załącznik nr 2 skargi). Oznacza to, że od 4 stycznia 2017r. mąż skarżącej nie generuje żadnego dochodu, gdyż opiekuje się córką. Utrata dochodu jest stała, przynajmniej do dnia 31 marca 2019r., czyli na czas obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności córki N. L. Mąż nie ma i nie będzie miał możliwości uzyskania dochodu ze względu na fakt zawieszenia działalności gospodarczej zgodnie z art. 14a ust. Id ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - co wyczerpuje w całości zapisy o utracie dochodu w sposób faktyczny i bezpowrotny. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na fakt, że okres sprawowania opieki w przypadku dziecka niepełnosprawnego wynosi sześć lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 lat. Opieka nad dzieckiem musi być sprawowana trwale, jednakże nie przerywa jej uczęszczanie przez dziecko do szkoły, niezależnie od liczby godzin pobytu w tej placówce. W ocenie skarżącej organ prowadząc postępowanie naruszył szereg przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - nie dopełnił bowiem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ani też obowiązku dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, cząstkowego zebrania materiałów w sprawie oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo naruszył art. 69 Konstytucji, który koresponduje w tym przypadku z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżąca wniosła jak we wstępie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy w nawiązaniu do żądań skarżącej zawartych w skardze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit." c" p.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016r., poz.195), a w której określone zostały warunki nabywania prawa do przedmiotowego świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. I tak zgodnie z art. 5 ust.1 w/w ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, czyli matce, ojcu (...) w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Jednakże świadczenie to w myśl art.5 ust.3 ustawy - przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Jeżeli natomiast członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200 zł (art.5 ust. 4). Podkreślić przy tym należy, że dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, ustawodawca postanowił w art. 48 ust.1 omawianej ustawy, że pierwszy okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (1 kwietnia 2016 r.) i kończy się dnia 30 września 2017r. W przypadku, zatem ustalania prawa do świadczenia wychowawczego za okres, o którym mowa wyżej, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Istotne jest przy tym także i to, że prawo do przedmiotowego świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2 ustawy), przy równoczesnym uwzględnieniu postanowień art. 2 pkt 1 ustawy, w myśl to którego "dochód" oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie dochodu rodziny wymaga zatem zastosowania reguł określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwaną dalej u.ś.r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). I tak zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r., przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dochód zaś oznacza między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit.a uśr), inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych:[...]. Z kolei definicja pojęcia "utrata dochodu" została zawarta w art. 2 pkt 19 w/w ustawy o świadczeniach (...) i oznacza utratę dochodu spowodowaną m.innymi: wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015r., poz.584 ze zm.). Powyższa regulacja ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego, czyli ustala się dochód w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. Wprawdzie ustawodawca przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy), tym niemniej z uwagi na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach, niezbędne jest ustalenie przez organy, czy na dzień orzekania nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego, jak i uzyskanego. Niewątpliwe jest bowiem, że wprowadzenie do w/w ustawy pojęć dochodu utraconego, jak i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Niesporne jest niniejszej w sprawie, że zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę N. (dziecko niepełnosprawne), z uwagi na przekroczenie kwoty 1.200,00 zł, stanowiącej kryterium dochodowe, uprawniającej do tego świadczenia w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. I tak odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy oraz twierdzeń skarżącej sformułowanych tak w odwołaniu, jak i skardze, należy podkreślić, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do należytej i wyczerpującej analizy (oceny) tych twierdzeń (dowodów) z punktu widzenia regulacji wynikającej z art. 7 ust.1 w związku z art.2 pkt 19 lit.e omawianej ustawy. W konsekwencji powyższego - nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego co do braku podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie przez męża skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej nie było spowodowane przesłankami określonymi w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, do ukończenia przez nie wskazanego w tym przepisie wieku, a tym samym, iż nie zachodziła utrata dochodu w rozumieniu cyt. wyżej art.2 pkt 19 lit.e ustawy. Istotne jest przy tym, że w toku prowadzonego postępowania, a to zarówno w odwołaniu, skardze, jak i na rozprawie, skarżąca konsekwentnie podnosiła, że mąż Jej prowadzoną działalność gospodarczą zawiesił z dniem 4 stycznia 2017r. w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką N. Z lektury akt sprawy niewątpliwie wynika, że córka skarżącej N. urodzona [...] legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (str.4 wniosku z dnia 5 kwietnia 2016r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego). Powyższa okoliczność dodatkowo znajduje potwierdzenie w załączonym do skargi odpisie orzeczenia o niepełnosprawności N. L. z dnia 8 marca 2016r., gdzie w pkt 8 wskazuje się na konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (k.7 akt sądowych). Zauważyć przy tym należy, a co umknęło uwadze organowi odwoławczemu, że skarżąca załączyła do skargi odpis wniosku P. L. z dnia 4 stycznia 2017r. o wpis do centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej, gdzie w rubryce 14 zatytułowanej : "Informacja o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej", zakreślony (wypełniony) został pkt 4 o treści: " Zawieszam działalność na podstawie art. 14a ust. 1d SDG – w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem" (k.4-6 akt sądowych). Powyższe – w ocenie Sądu świadczy o tym, że przedmiotowe zawieszenie działalności gospodarczej, spowodowane było przesłankami określonymi w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, do ukończenia przez dziecko wskazanego w tym przepisie wieku. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący powyższych okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozpoznania sprawy, a co oznacza, że nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście okoliczności podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji tego naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że przepis art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. Podkreślić należy, że wskazane wyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazywanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło właśnie na skutek braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego rozważenia zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie podjął koniecznych działań zmierzających do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie rozważył też wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Zważyć należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż to organ administracji podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Powyższym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Opisane wyżej naruszenie przepisów procedury, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego (art.7 ust.1 w związku z art.2 pkt 19 lit.e w/w ustawy) jest o tyle istotne, że organ I instancji opisaną wyżej kwestią w ogóle się nie zajmował, choć wydana decyzja odmawiająca przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia wydana została w dniu 12 kwietnia 2017r., czyli w czasie, gdy mąż skarżącej miał już zawieszoną działalność gospodarczą (od 4 stycznia 2017r.). W okolicznościach niniejszej sprawy, istotnym uchybieniem organu I instancji było naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższy przepis, gwarantujący udział strony w postępowaniu administracyjnym, ma przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie – przed wydaniem decyzji – jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie zostało przyjęte, iż poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Istotne jest przy tym, że z art. 10 § 1 k.p.a. związany jest przepis art.9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Brak w aktach niniejszej sprawy końcowego oświadczenia skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym Jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., lecz także przepis art.9 k.p.a.. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe jest o tyle istotne, że od momentu złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia tj. od dnia 5 kwietnia 2016r. do dnia wydania 12 kwietnia 2017r. przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania skarżącej owego świadczenia minęło ponad 12 miesięcy. Okres prowadzenia tegoż postępowania przed organem I instancji (ponad rok czasu, czyli niewątpliwie z naruszeniem przepisu art.37 § 3 k.p.a.), przy równoczesnym zaniechaniu pouczenia z art.9 k.p.a., a dot. choćby zmian w sytuacji materialnej rodziny skarżącej, jak i zaniechaniu pouczenia skarżącej o prawach z art.10 k.p.a., uzasadnia wniosek, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, określając kwotę dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, poprzez pominięcie regulacji określonej w art. art. 2 pkt 19 lit. e ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co skutkowało odmową przyznania świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem m.innymi przepisów art. 75 § 1, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a., a co miało wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach, Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit." c" p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, jak w sentencji. Sąd natomiast nie podzielił zarzutu skarżącej, pominięcia przez organy przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę drugiej córki skarżącej, podzielając w tym względzie argumentację organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do rozpatrzenia sprawy w całokształcie, uwzględniając powyższą ocenę Sądu, wraz z koniecznością uzasadniania decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., a więc między innymi odnosząc się do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów skarżącej, przy równoczesnym rzetelnym odzwierciedleniu stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia takiej decyzji powinno wynikać, że wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.