IV SA/Wr 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na informację Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie wyniku naboru na stanowisko urzędnicze oddala skargę w całości. Wójt Gminy M. (dalej jako Wójt lub organ) zarządzeniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], ogłosił konkurs na stanowisko Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej w skrócie Kierownik GOPS), powołując jednocześnie trzyosobową komisję do przeprowadzenia naboru i wskazując, że czynności naboru będą wykonywane przez komisję w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm., dalej u.p.s.) oraz regulaminu naboru stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia. W ogłoszeniu o naborze podano, że kandydat winien spełniać wymagania niezbędne w postaci: obywatelstwa polskiego, wykształcenia wyższego, specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, co najmniej pięcioletniego stażu pracy, w tym co najmniej trzyletniego doświadczenia zawodowego w pomocy społecznej, nieposzlakowanej opinii oraz prawa jazdy kat. B. W ramach wymagań dodatkowych wymieniono zaś: staż pracy na stanowisku kierowniczym w pomocy społecznej lub na innym stanowisku kierowniczym związanym z zarządzaniem pracownikami, wykształcenie na kierunkach pomoc społeczna, prawo, administracja lub zbliżonych, umiejętność posługiwania się narzędziami informatycznymi przydatnymi na stanowisku pracy, znajomość portali internetowych i programów komputerowych, znajomość prawa administracyjnego i samorządowego, znajomość zagadnień związanych z zadaniami na stanowisku pracy. W wyznaczonym okresie do konkursu przystąpiło pięcioro kandydatów: J. G. (J.G.), M. T.-M. (M.T.-M.), M. W. (M.W.), A. S. (A.S.) oraz M. O. (dalej jako strona, skarżąca lub M.O.), którzy spełnili kryteria formalne i zostali zaproszeniu do udziału w rozmowie kwalifikacyjnej. Do kolejnego etapu postępowania przystąpiła czwórka kandydatów, uzyskując ostatecznie następującą punktację: M.O. – 73 punkty, M.W. – 65 punkty, J.G. – 44 punkty i A.S. – 36 punkty. W wyniku przeprowadzonego naboru komisja konkursowa wyłoniła dwójkę najlepszych kandydatów: M.O. oraz M.W. wskazując w sporządzonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. protokole, że spełniły one wymagania formalne oraz w trakcie oceny merytorycznej otrzymały bardzo wysoką notę – odpowiednio 97 % i 87 % możliwych do uzyskania punktów. W dniu 9 sierpnia 2019 r. Wójt podjął decyzję o zatrudnieniu jednego z wymienionych kandydatów, podając w informacji o wyniku naboru, że na stanowisko Kierownika GOPS została wybrana M.W.. W ocenie organu spełniła ona bowiem wszystkie wymagania formalne i w trakcie oceny merytorycznej uzyskała 87 % możliwych do uzyskania punktów. Ponadto w porównaniu z innymi kandydatami ma bogate i różnorodne doświadczenie zawodowe: pracowała w wielu podmiotach związanych z pomocą społeczną, zarówno świadczących usługi z zakresu pomocy społecznej, jak również nadzorujących jednostki pomocy społecznej, co będzie przydatne na zajmowanym stanowisku. Skarżąca, nie zgadzając się z wynikami naboru, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podjętą przez organ czynność rozstrzygnięcia naboru zarzucając jej naruszenie: 1) art. 11 ust. 1 u.p.s., poprzez przeprowadzenie ostatniego etapu konkursu (ogłoszenia wyników naboru) w sposób pozornie otwarty i konkurencyjny, co znajduje potwierdzenie w informacji o wyniku naboru z dnia 9 sierpnia 2019 r., w której wskazano jako zwycięzcę konkursu osobę, która zajęła w rzeczywistości drugie miejsce; 2) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.p.s., poprzez wskazanie w informacji o wynikach naboru informacji nieznajdującej oparcia w protokole z przeprowadzonego naboru oraz innych dokumentach wytworzonych przez komisję konkursową, tj. wskazanie osoby, która w rzeczywistości nie wygrała konkursu na stanowisko Kierownika GOPS. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nabór na stanowisko urzędnicze powinien być prowadzony w oparciu o zasady otwartości i konkurencyjności, przejawiające się w jawności i transparentności realizowanych procedur zmierzających do wyłonienia najlepszego kandydata do podjęcia zatrudnienia. Do takiego celu dążą bowiem przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż nakładają one na organ obowiązek zatrudnienia kandydata, który osiągnął najlepszy wynik podczas oceny merytorycznej spośród maksymalnie pięciu przedstawionych przez komisję konkursową osób. Innego rodzaju wykładnia prowadzi do wypaczenia idei otwartego i konkurencyjnego naboru, a także do oczywistych nadużyć. Przedstawienie organowi większej liczby kandydatów ma zaś na celu jedynie umożliwienie zatrudnienia na tym stanowisku w przyszłości innego kandydata z listy, bez konieczności przeprowadzania kolejnego konkursu. Nie chodzi więc o to, aby organ, po przedstawieniu mu listy kandydatów, dokonywał po raz drugi ich oceny, a następnie wyłaniał najodpowiedniejszego kandydata. Zwłaszcza że nie brał on udziału w pracach komisji konkursowej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nie uzasadnił on również wyboru wskazanego kandydata, a tym samym i odmowy zatrudnienia osoby, która zwyciężyła w konkursie. Nie jest zatem wiadomym na jakiej podstawie organ dokonał oceny i wyboru osoby zakwalifikowanej do zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wystąpiła również o dopuszczenie wskazanych w skardze dowodów z dokumentów dotyczących przeprowadzonego naboru. W odpowiedzi na skargę organ podał, że nabór na przedmiotowe stanowisko spowodowany był złożeniem przez skarżącą, dotychczas pełniącą funkcję kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej, wniosku o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron. Postępowanie konkursowe – zdaniem organu – zostało zaś przeprowadzone z zachowaniem zasady otwartości i konkurencyjności. Sformułowane bowiem jednakowe dla wszystkich kandydatów wymagania, a następnie wyłoniono osobę je spełniającą. Wybrana kandydatka uzyskała bardzo wysoką liczbę punktów oraz odznaczała się bogatym i różnorodnym doświadczeniem zawodowym. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że kandydatem zakwalifikowanym do zatrudnienia zawsze winna być osoba, która uzyskała największą liczbę punktów. Pozbawiałoby to bowiem kierownika jednostki możliwości wpływu na wybór pracowników, którego w rzeczywistości dokonywałaby komisja konkursowa. Tymczasem jej rolą jest jedynie wyłonienie najlepszych kandydatów, których zatrudnienie zależne będzie ostatecznie od pracodawcy i pozostaje w granicach przysługujących mu uprawnień, nie zaś obowiązków. Bez znaczenia przy tym było, że w składzie komisji nie zasiadał Wójt. Jego uczestnictwo mogłoby bowiem rodzić obawy, co do bezstronności działania komisji konkursowej, zaś o rezultatach jej pracy organ powziął wiadomość z relacji przewodniczącego komisji i analizy przedstawionych dokumentów aplikacyjnych. W ocenie organu wniesiona skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Pozbawiona jest ona bowiem dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych. Stąd też organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wystąpił również o dopuszczenie dowodów z dokumentów związanych z rozwiązaniem ze skarżącą umowy o pracę na stanowisku objętym następnie naborem. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 marca 2020 r. Sąd postanowił dopuścić dowody zawnioskowane w skardze i w odpowiedzi na nią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotem wniesionej skargi była informacja o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze – kierownika ośrodka pomocy społecznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd skarżącej, reprezentowany zresztą przez znaczną części judykatury i niekwestionowany również przez Wójta, że czynność ta podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Została ona bowiem podjęta przez umocowany do tego organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu szeroko rozumianego działania administracji publicznej i dotyczyła uprawnienia do podjęcia zatrudnienia w służbie publicznej, wywodzonego z art. 60 Konstytucji i skonkretyzowanego w regulacjach ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowi ona zatem czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2966/15 i z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1626/14 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1020/18, w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 984/13 oraz w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1126/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakwestionowana czynność zapadła w stanie prawnym ukształtowanym przepisami ustawy o pracownikach samorządowych, uchwalonej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny (art. 1 u.p.s.). W myśl art. 11 ust. 1 u.p.s., nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Zgodnie z art. 12 ust. 1 – 2a u.p.s., ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór. Ogłoszenie winno zawierać m.in. dane dotyczące samego stanowiska oraz informacje na temat warunków przystąpienia do konkursu. W szczególności powinno ono obejmować określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zarówno niezbędnych (koniecznych do podjęcia pracy na danym stanowisku), jak i dodatkowych (pozwalających na optymalne wykonywanie zadań). Szczegółowy tryb postępowania konkursowego nie został uregulowany przepisami ustawy, pozostawiając w tym zakresie swobodę działania komisji powołanej w celu przeprowadzenia naboru, ograniczonej niekiedy wewnętrznymi procedurami przyjętymi w danych jednostkach, jak zresztą miało to miejsce w niniejszej sprawie. W ustawie polecono jednak, aby w toku postępowania konkursowego komisja kierowała się przyjętymi w ogłoszeniu wymaganiami, stosując odpowiednio dobrane metody i techniki naboru (art. 14 ust. 1 pkt 3 u.p.s.). W jego toku zobowiązana jest ona również do wyłonienia nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Jak wynika zaś z art. 15 ust. 1 i 2 u.p.s., niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o jego wynikach jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy ogłoszeń i opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej, zawierając jednocześnie m.in. imię i nazwisko wybranego kandydata wraz z miejscem jego zamieszkania oraz uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. W ocenie Sądu zakwestionowana przez skarżącą czynność rozstrzygnięcia naboru na stanowisko kierownika gminnej jednostki organizacyjnej pozostawała w zgodzie z zaprezentowanymi regulacjami prawnymi i mieściła się w granicach dopuszczalnej swobody działania organu w obsadzeniu zwolnionego kierowniczego stanowiska urzędniczego. Warto przy tym podkreślić, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie podważała trybu działania komisji konkursowej, przejętych przez nią metod i technik naboru, czy wyłonienia spośród osób biorących udział w rekrutacji dwóch najlepszych kandydatów przedstawionych następnie Wójtowi. Zastrzeżenia strony budził natomiast sam wybór dokonany ostatecznie przez organ, który nie kierował się w sprawie wynikiem punktowym i zatrudnił kandydata z mniejszą liczbę punktów niż skarżąca. Z powszechnie obowiązujących przepisów, jak i z wewnętrznych przyjętych reguł przedmiotowego naboru nie wynika jednak, aby Wójt miał obowiązek zatrudnienia kandydata, który zdobył największą liczbę punktów. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w art. 13a ust. 1 u.p.s. mowa jest jedynie o konieczności przedstawienia kierownikowi jednostki nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, nie zaś kandydata, który powinien zostać następnie zatrudniony. Organ dysponuje zatem możliwością zweryfikowania przedstawionych mu kandydatur i wybrania spośród nich tej, która w jego ocenie będzie stanowiła gwarancję prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Może on również podjąć decyzję o niezatrudnieniu żadnej z przedstawionych mu osób, na co wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s. W obu przypadkach ma to istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, odpowiedzialnej za szczególnie wrażliwy rodzaj działalności jakim jest pomoc społeczna. Oczywiście nie może być to wybór dowolny, lecz winien zostać on należycie uzasadniony, co jest obligatoryjnym elementem każdej informacji o wynikach naboru. W niniejszej sprawie okolicznościami przemawiającymi za dokonanym wyborem był nie tylko fakt, że kandydatka spełniła wymagania formalne i w trakcie oceny merytorycznej uzyskała bardzo wysoki odsetek punktów możliwych do zdobycia (87 %). Wzięto bowiem jednocześnie pod uwagę, że odznaczała się ona bogatym i różnorodnym doświadczeniem zawodowym związanym zarówno z realizacją usług z zakresu pomocy społecznej, jak również nadzorem nad jednostkami je świadczącymi. Oznacza to zatem, że czynnikiem decydującym o wyborze nie była tylko i wyłącznie liczba zdobytych punktów, co mogłoby mieć znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącej. Istotną rolę odegrały bowiem również inne przesłanki, które ostatecznie przesądziły o rezultacie przeprowadzonego naboru. Nie można więc podzielić zarzutów strony skarżącej, że wynik naboru nosił cechy arbitralnej decyzji Wójta, nieopartej na jakichkolwiek merytorycznych i racjonalnych przesłankach oraz był pozbawiony uzasadnienia. Nie doprowadził on również do wyboru kandydata najgorszego, czy chociażby przeciętnego, lecz osoby, która znalazła się w gronie dwóch najlepszych kandydatów spełniających – zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.s. – wymagania niezbędne oraz w największym stopniu wymagania dodatkowe. Sąd nie podziela przy tym poglądu skarżącej, że wskazane zestawienie kandydatów ma służyć wyłącznie ewentualności ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, o której mowa w art. 15 ust. 3 u.p.s. Nie wynika to bowiem wprost z przepisów ustawy, ani nie przemawia za tym jej systematyka – regulacja ta zawarta jest bowiem w innej jednostce redakcyjnej, aniżeli norma ustanawiająca obowiązek przedstawienia organowi przez komisję co najwyżej pięciu najlepszych kandydatów (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Ponadto w treści art. 15 ust. 3 u.p.s. wskazuje się na możliwość zatrudnienia innej osoby spośród najlepszych kandydatów, nie zaś kolejnej osoby, co może prowadzić do wniosku, że kolejność w jakiej kandydaci znaleźli się w zestawieniu nie miała wiążącego charakteru dla organu. Reasumując należało stwierdzić, że organ dokonując wyboru kandydata na stanowisko kierownika ośrodka pomocy społecznej nie naruszył zasad otwartego i konkurencyjnego naboru, wskazanych w art. 11 ust 1 u.p.s. Okoliczność, że w toku postępowania prowadzonego przez komisję konkursową kandydat ten nie zdobył najwyższej liczby punktów, nie uniemożliwiało jego zatrudnienia przez Wójta. Znalazł się on bowiem w gronie dwójki najlepszych kandydatów wyłonionych przez komisję, a organ dokonał jego wyboru dysponując pełną dokumentacją zgromadzoną przez komisję konkursową, a także dostatecznie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Stąd też informacja o wynikach naboru, o której mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.s., wbrew zarzutom skarżącego, zawierała dane kandydata, który prawidłowo został wybrany w konkursie, a następnie zatrudniony na stanowisku urzędniczym. Wobec tego, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowana czynność odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku. Odnosząc się z kolei do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 u.p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została przez sąd uwzględniona.