IV SA/Wr 413/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 4 /II-OPF/2024 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 14 marca 2023 r. podinsp. M. P. (pełniący służbę w Komendzie Powiatowej Policji w T.) wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu rodzinnego. Do wniosku funkcjonariusz dołączył m.in.: - kserokopię aktu notarialnego Rep.[...] z dnia [...] r. na podstawie którego nabył on jako współwłaściciel wraz z żoną nieruchomość w postaci niezabudowanej działki w miejscowości W. (gmina M.); - odpis zwykły księgi wieczystej; - kserokopię decyzji nr 360/2019 z dnia 17 grudnia 2019 r. Starosty Milickiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego; - pismo P. w W. (dalej: P. W.) z dnia 8 kwietnia 2024 r. przedstawiające połączenia komunikacyjne na trasie M.-T. oraz T.-M.; - pisma P. W. z dnia 22 i 27 marca 2024 r. informujące o tym, że przejazd środkami komunikacji P. na trasie W.-M.-T. nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Po przeanalizowaniu ustalonego stanu faktycznego Komendant Powiatowy Policji w Trzebnicy (dalej: Komendant Powiatowy Policji, organ pierwszej instancji) w decyzji z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr 1/2024/D wydanej na podstawie m.in. art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Z 2024 r. poz. 145) oraz na podstawie § 1, § 2, § 3 i § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2022 r. poz. 2351) odmówił stronie przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego z tą argumentacją, że miejscowość W. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. W decyzji z dnia 26 czerwca 2024 r., nr 4/II-OPF/2024, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2022 r. poz. 2351) oraz § 2 , § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2024 r. poz. 519), Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że art. 88 ustawy o Policji ustanawia prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei w art. 94 ustawy o Policji ustanowiona jest zastępcza forma realizacji tego prawa – prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które to wsparcie ściśle jest związane z przesłankami udzielenia zasadniczej formy pomocy w postaci przydziału lokalu mieszkalnego. Jak dalej argumentował organ, ratio legis tych rozwiązań stanowi zabezpieczenie prawidłowego wykonywania służby publicznej. Charakter służby funkcjonariuszy Policji wymaga aby zamieszkiwali oni możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby byli w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca, w którym wykonują obowiązki służbowe. Następnie podniósł, że interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" nie można dokonywać w oderwaniu od czasu pełnienia przez policjanta służby. Pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusze połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby. Komendant Wojewódzki Policji odnotował, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy (mając na uwadze, że w znajdujących się w aktach sprawy pismach z dnia 22 i 27 marca 2024 r. P. W. potwierdził istnienie połączeń komunikacyjnych na trasie W.-T. i z powrotem), pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. zwrócił się do P. W. o przedstawienie rozkładu jazdy na trasie W.-T. i T.-W. Z udzielonej w piśmie z dnia 7 czerwca 2024 r. odpowiedzi wynika, że na w/w trasie istnieją połączenia autobusowe, z przesiadką w M., tj: - o godzinie 7.21 W.-M., godzina przyjazdu do M.: 7.45, przesiadka na autobus o godz. 15.10 M.-T. i przejazd do T. o godz. 15.56; - o godz. 7.05 T.-M., godzina przyjazdu do M.: 7:51, przesiadka na autobus o 11.50 M.-W. i przyjazd do W. o godz. 12.15. Wskazując na powyższe, Komendant Wojewódzki Policji argumentował, że zgodnie z informacją przekazaną przez przewoźnika P. W., z miejscowości W. istnieje jedno połączenie komunikacyjne, o godzinie 7.21, gwarantujące przyjazd do T. o godzinie 15.56. Natomiast z T. istnieje połączenie autobusowe o godz. 7.05, które gwarantuje przyjazd do miejscowości W. o godzinie 12.15. Wspomniane połączenia autobusowe przekraczają w obie strony 2 godziny, jak również, uniemożliwiają (zgodnie z informacją o godzinach pełnienia służby zawartej w piśmie z dnia 29 maja 2024 r.) dojazd funkcjonariusza do T. na godz. 7.30 oraz powrót po zakończeniu służby, tj. o godz. 15.30 do miejsca zamieszkania. Konkludując organ stwierdził, że z uwagi na uwarunkowania komunikacyjne w zakresie środków transportu, nie można uznać miejscowości W. za "miejscowość pobliską" dla miejsca pełnienia służby" przez wnioskodawcę, co wyklucza możliwość przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze skarżący wniósł o wyeliminowanie wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego zarzucając naruszenie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że miejscowość W. w której mieszka strona nie spełnia wymogu miejscowości pobliskiej. W treści skargi podniesiono, że odległość od granic administracyjnych na trasie W.-T. według Google Maps wynosi [...]8 km a czas przejazdu samochodem osobowym wynosi 32 minuty. Na przykładach wskazano, że czas ten nie odbiega od czasu dojazdu z terenu W. Zwrócono uwagę, że środki komunikacji publicznej w dobie XXI wieku w małych gminach, czy powiatach oddalonych znacznie od dużych miast nie mają racji bytu, a co za tym idzie są likwidowane. Wskazano na powszechną w społeczeństwie praktykę dojazdu do pracy własnym środkiem transportu, który jest niejednokrotnie tańszy a nadto szybszy niż transport publiczny. Odnotowano, że w przypadku alarmów w jednostce Policji (które zdarzają się dość często, zwłaszcza w porze nocnej) skarżący – jak większość funkcjonariuszy – zmuszony jest dojeżdżać na służbę własnym środkiem transportu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej na uzyskanie domu rodzinnego odpowiada prawu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc o jakiej mowa w tym przepisie jest zastępczą formą realizacji prawa z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ulega wątpliwości, że prawo do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy Policji przysługuje tylko przypadku, gdy określony policjant spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 776/19). Z normy z art. 88 ust. 1 ustawy wynika, że prawo to przysługuje policjantowi w służbie stałej i dotyczy prawa do przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Celem regulacji dotyczących prawa do przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji jest zatem niewątpliwie to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 541/20). Na potrzeby ustawy, prawodawca sposób rozumienia miejscowości pobliskiej zdefiniował w treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tą regulacją, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Kwestia interpretacji pojęcia miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji stanowi zasadnicze zagadnienie sporne w sprawie. Ustalenia faktyczne sprawy są natomiast niesporne. Skarżący jest policjantem w służbie stałej (od 1 sierpnia 2000 r.). Pełni służbę w Komendzie Powiatowej w T. W dniu 14 marca 2024 r. wystąpił on do Komendanta Powiatowego Policji w Trzebnicy o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu rodzinnego w miejscowości W. (gmina M.). Orzekające w sprawie organy – Komendant Powiatowy Policji (jako organ pierwszej instancji) oraz Komendant Wojewódzki Policji (jako organ drugiej instancji) odmówili skarżącemu przyznania pomocy finansowej na budowę domu rodzinnego z uwagi na to, że miejscowość W. nie stanowi miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stanowisko to Sąd w sprawie podziela. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 88 ust. 4 ustawy o Policji oraz w jej świetle zasadnie przyjęły, że miejscowość W. nie stanowi miejscowości pobliskiej na gruncie uregulowań ustawy o Policji. Zaprezentowana w decyzjach argumentacja w tym zakresie spełnia wymogi z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Jako że spór w sprawie koncentruje się na wykładni pojęcia miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, niezbędnym jest szczegółowe odniesienie się do normy z tego przepisu wynikającej. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy, o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Jeśli chodzi o rodzaj środka transportu to ustawodawca wymaga aby to był środek publicznego transportu zbiorowego. Przesłanka czasu dojazdu musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w spr. III SA/Lu 446/14 orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, czas dojazdu nie może przekraczać w obie strony dwóch godzin. Zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1763/21), dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pełni służbę od godzinie 7.30 do godziny 15.30 (por. pismo skarżącego z dnia 29 maja 2024 r.). W razie potrzeby (przypadku alarmów w jednostce Policji) dodatkowo w innych godzinach. Służbę skarżący pełni w Komendzie Powiatowej w T., zaś mieszka w miejscowości W. Zgodnie z informacją przekazaną organowi przez przewoźnika P. w W., z miejscowości W. istnieje jedno połączenie komunikacyjne (autobusowe) o godzinie 7.21 (z przesiadką w M.), zapewniające przyjazd do T. o godzinie 15.56. Natomiast z T. istnieje połączenie komunikacyjne (autobusowe) o godzinie 7.05 (z przesiadką w M.), zapewniające przyjazd do miejscowości W. o godzinie 12.15. W opisanych realiach zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że miejscowość W. z uwagi na uwarunkowania komunikacyjne w zakresie środków publicznego transportu zbiorowego nie może zostać uznana za miejscowość pobliską dla miejsca pełnienia służby przez wnioskodawcę. Wskazana wyżej siatka połączeń autobusowych przekracza w obie strony (na linii W.-T. (z przesiadką w M.) oraz na linii T.-W. (z przesiadką w M.) czas dwóch godzin, jak również połączenia te nie umożliwiają wnioskodawcy – zgodnie z podaną przez niego informacją o godzinach służby – dojazd do T. na godzinę 7.30 oraz powrót po zakończeniu służby do miejsca zamieszkania, tj. o godzinie 15.30. Trafna ocena organów orzekających w sprawie, że miejscowość W. nie spełnia kryteriów normatywnych uznania jej (w danym stanie faktycznym) za miejscowość pobliską dla pełnienia służby przez funkcjonariusza Policji w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, wyłączała możliwość przyjęcia, że jest ona miejscowością pobliską na potrzeby oceny zasadności złożonego przez stronę wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej. Stwierdzona w zaskarżonej decyzji odmowa przyznania stronie pomocy finansowej na uzyskanie domu rodzinnego w miejscowości W. odpowiada zatem prawu. Nie stwierdzając wadliwości zaskarżonej decyzji Sąd za nieuzasadniony ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu. O czym była już mowa, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 w/w ustawy Sąd uznał za prawidłową. W sprawie zostały ustalone niezbędne kryteria pozwalające ocenić, czy miejscowość W. może być w danym stanie faktycznym uznana za miejscowość pobliską dla pełnienia służby przez skarżącego. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również przyjęty w zaskarżonej decyzji wynik tej weryfikacji. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze, w szczególności tej ukierunkowanej na wykazanie, że odległość od granic administracyjnych na trasie W.-T. według Google Maps wynosi [...] km a czas przejazdu samochodem osobowym wynosi 32 minuty podnieść należy, że definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. Jednocześnie, co również , wyraźnie odnosi się do czasu przejazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, a nie samochodu prywatnego. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że miarodajny jest nie dojazd rzeczywisty, lecz dojazd przewidziany zgodnie z rozkładem jazdy. Z powyższego wynika, że organ ustalając czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania i pracy policjanta nie może tego uczynić dowolnie, lecz jest w tym zakresie związany treścią art. 88 ust. 4 w/w ustawy. Również bez wpływu na dotychczasową ocenę zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej prawu musi pozostać argumentacja skargi w myśl której: " [...] środki komunikacji publicznej w dobie XXI wieku w małych gminach, czy powiatach oddalonych znacznie od dużych miast nie mają racji bytu, a co za tym idzie są likwidowane. Stanowiący element systemu prawa przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jako jedno z kryterium miejscowości pobliskiej wskazuje konkretny środek transportu, którym jest środek publicznego transportu zbiorowego. Organy zobligowane do działania na podstawie i w granicach prawa nie mają podstaw, aby odstępować od stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w jego literalnym brzmieniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 94/19). Powtórzyć zatem trzeba, że miejscowością pobliską, o której mowa w art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, jest miejscowość z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W sytuacji, gdy ustalone zostało, że miejscowość zamieszkania policjanta nie jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby, gdyż nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez policjanta służby, nie przekracza 2 godzin, to brak jest podstaw do przyznania policjantowi uprawnienia do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ustawy o Policji. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w sprawie w całości oddalił uznając ją za bezzasadną.