IV SA/Wr 414/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków(spr.) Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 26 marca 2010 r. nr XLIII/521/10 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród i stypendiów w dziedzinie kultury I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "w przypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, Prezydent Miasta może przyznać nagrodę z własnej inicjatywy, poza procedurą określoną w uchwale"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I, nie podlega wykonaniu. W dniu 26 marca 2010 r. Rada Miejska w Świdnicy podjęła uchwałę nr XLIII/521/10 zmieniającą uchwałę w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród i stypendiów w dziedzinie kultury. W § 1 tej uchwały Rada postanowiła: "W uchwale nr XXVIII/312/05 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród i stypendiów w dziedzinie kultury, wprowadza się następujące zmiany: 1) w §2: a) ust. 1 otrzymuje brzmienie: 1. Nagrody: 1) nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury przyznaje Prezydent Miasta Świdnicy; 2) uprawionymi do składania wniosków o przyznanie nagród są: a) komisja Rady Miejskiej w Świdnicy właściwa do spraw kultury, b) komórki organizacyjne Urzędu Miejskiego w Świdnicy właściwe do spraw kultury oraz ochrony i konserwacji zabytków, c) stowarzyszenia działające w zakresie kultury w mieście, d) jednostki kultury i oświaty z terenu miasta; 3) formularz wniosku o przyznanie nagrody określa załącznik nr 1 do uchwały; 4) nagrody indywidualne lub zbiorowe, w formie pieniężnej lub rzeczowej przyznawane są wyróżniającym się w twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, których miejscem zamieszkania lub terenem działania jest miasto Świdnica, w szczególności: artystom, twórcom, organizatorom przedsięwzięć kulturalnych, popularyzatorom kultury, pracownikom gminnych jednostek kultury i oświaty; 5) wnioski o przyznanie nagrody należy składać w Urzędzie Miejskim w Świdnicy w terminie do dnia 15 sierpnia danego roku; 6) w danym roku Prezydent może przyznać trzy nagrody, w tym za całokształt działalności, wręczane z okolicznościową statuetką; 7) każdy spośród nagrodzonych może otrzymać tylko jedną nagrodę za to samo osiągnięcie oraz za całokształt działalności; 8) w przypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, Prezydent Miasta może przyznać nagrodę z własnej inicjatywy, poza procedurą określoną w uchwale; 9) wysokość nagrody nie może być niższa niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie, o którym mowa w § 3 i wyższa niż 5-cio krotność tego wynagrodzenia, b) w ust. 2 pkt 4 otrzymuje brzmienie: 4) formularz wniosku o przyznanie stypendium otrzymuje brzmienie określone w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały; 2) dotychczasowy załącznik do uchwały oznacza się jako załącznik nr 2; 3) załącznik nr 1 otrzymuje brzmienie określone w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały." Na powyższy zapis uchwały, we fragmencie "w przypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, Prezydent Miasta może przyznać nagrodę z własnej inicjatywy, poza procedurą określoną w uchwale", skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarżący zarzucił Radzie Miejskiej w Świdnicy podjęcie wskazanego fragmentu uchwały z istotnym naruszeniem art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 13, poz. 123 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały Rada Miejska wskazała między innymi art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym: organy samorządu terytorialnego w drodze uchwały, określą szczegółowe zasady i tryb przyznawania nagród. Tymczasem w § 1 zaskarżonej uchwały Rada zapisała, że w przypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, Prezydent Miasta może przyznać nagrodę z własnej inicjatywy, poza procedurą określoną w uchwale. Rada Miejska przyjmując powyższy fragment uchwały zrzekła się bez należytej podstawy prawnej swoich kompetencji jako organ stanowiący w sprawach określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród w dziedzinie kultury. Ustawodawca nie przewidział możliwości delegowania przez radę gminy powyższej kompetencji na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Intencja ustawodawcy była zupełnie inna. Jeśli uznał w cytowanym wyżej przepisie, że to Rada określa zasady i tryb przyznawania nagród w dziedzinie kultury, rada nie może całkowicie zrzec się tego uprawnienia. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska ma oczywiście uprawnienie do zaliczenia Prezydenta do podmiotów, które mają inicjatywę do zgłaszania kandydatów do nagrody w dziedzinie kultury, jednak upoważnienie to nie obejmuje przyznawania nagród całkowicie poza procedurą określoną przez Radę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483) organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141), w którym mowa jest o tym, że stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: "zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". W związku z powyższym, upoważnienie Prezydenta Miasta Świdnicy do przyznawania w indywidualnych przypadkach nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury całkowicie poza procedurą określoną przez Radę stanowi istotne naruszenie art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Świdnicy wniosła o jej oddalenie, wskazując na nietrafność zarzutu Wojewody. Rada Miejska uznała, że przyznający nagrody Prezydent Miasta powinien także mieć możliwość inicjatywy w tym zakresie, poza procedurą określoną w uchwale, w sytuacjach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami. Zaliczyć można do nich m.in. osiągnięcia niespodziewane, bardzo spektakularne, ważne dla promocji miasta itp. Mogą się one wydarzyć w okresie bardzo odległym od terminu składania wniosków, tj. 15 sierpnia. Stworzenie Prezydentowi Miasta możliwości szybkiego zareagowania i docenienia niecodziennego sukcesu w takiej sytuacji, wydaje się propozycją dopuszczalną, zwłaszcza że dotyczyć będzie osób działających na rzecz społeczności lokalnej. Tym samym, Rada Miejska w Świdnicy nie wykroczyła poza swoje kompetencje, a zakres uregulowań zaskarżonej uchwały mieści się w dyspozycji art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a. sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawa lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru i skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Z przepisu tego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. nr 13, poz. 123 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz inni ministrowie, w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury (ust. 1). Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu (ust. 2). Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy samorządu terytorialnego w drodze uchwały, określą szczegółowe zasady i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz ich wysokość (ust. 3). Biorąc pod uwagę brzmienie powyższego przepisu stwierdzić należy, iż niewątpliwie rację ma skarżący twierdząc, że podejmując zaskarżony zapis uchwały Rada Miejska jako organ stanowiący w sprawach określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród w dziedzinie kultury zrzekła się, nie mając ku temu podstawy prawnej, swoich kompetencji w tym zakresie. A przecież, ustawodawca nie przewidział możliwości delegowania przez radę gminy tego rodzaju kompetencji na prezydenta miasta. Po myśli cytowanego przepisu, to rada określa zasady i tryb przyznawania nagród w dziedzinie kultury. Nie ma natomiast możliwości scedowania tego uprawnienia na inny podmiot, czego dopuszczono się w niniejszej sprawie. Jak prawidłowo zaznaczył Wojewoda Dolnośląski, Rada Miejska posiada możliwość zaliczenia Prezydenta do podmiotów, które mają inicjatywę do zgłaszania kandydatów do nagrody w dziedzinie kultury, jednak upoważnienie to nie obejmuje przyznawania nagród całkowicie poza procedurą określoną przez Radę. Nie można zatem odmówić słuszności stanowisku Wojewody Dolnośląskiego kiedy wskazuje, iż realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, gdyż odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą. Takie działanie zaś stanowi istotne naruszenie prawa, czego przykładem jest zaskarżony zapis uchwały. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdził, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie może być wykonana (art. 152 p.p.s.a.).