IV SA/Wr 415/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr SKO.IP/41/21/24 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz R. Ż. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. Ż. (dalej: strona skarżąca, skarżący, wnioskodawca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium, organ II instancji) z 14 sierpnia 2024 r. (nr SKO.IP/41/21/24) utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zgorzeleckiego (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia 18 lipca 2024 r. (nr PO.1431.30.2024) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 4 kwietnia 2024 r. strona skarżąca, za pośrednictwem platformy ePUAP zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) udzielenia informacji ile wniosków o zjazdy z drogi powiatowej nr 2398D do posesji prywatnych złożono w latach 2019-2024; 2) udzielenia informacji ile z powyższych wniosków otrzymało decyzję pozytywną; 3) udzielenia informacji ile z powyższych wniosków otrzymało decyzję negatywną. W piśmie z 11 kwietnia 2024 r. Starosta zakwalifikował wnioskowane przez wnioskodawcę informacje publiczne jako mające charakter informacji publicznej przetworzonej. W związku z czym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 poz. 902 ze zm.) dalej "u.d.i.p.", wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem wydania decyzji odmownej. Organ I instancji wykonał skan powyższego pisma i przesłał skarżącemu, w załączniku na adres poczty elektronicznej. W tym samym dniu skarżący odpowiedział na wezwanie poprzez platformę ePUAP. Stwierdził, że wniosek dotyczy informacji pierwotnej – podania ilości złożonych wniosków oraz podania jaka liczba została rozpatrzona pozytywnie, a jaka negatywnie. Strona skarżąca uzasadniła także, że złożenie wniosku wynika z charakteru jego pracy jako biegłego sądowego, a żądane informacje potrzebne są do opracowania analizy urbanistyczno-technicznej, której jedną ze składowych jest ocena potencjału osadniczego m. T. Następnie w dniu 15 kwietnia 2024 r. organ I instancji - ponownie poprzez przesłanie skanu pisma poprzez pocztę elektroniczną – wezwał skarżącego do określenia do jakiego konkretnego postępowania sądowego niezbędne jest sporządzenie analizy urbanistyczno-technicznej. W dniu 16 kwietnia 2024 r. skarżący odpowiedział na wezwanie za pośrednictwem platformy ePUAP wskazując, że odmawia dalszego uzasadniania złożonego wniosku oraz złoży skargę w tym przedmiocie, ponieważ nie ma obowiązku podawania powodów, aby otrzymać dostęp do wnioskowanych informacji. Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. Starosta, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572) dalej "k.p.a.", wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowiącej informację przetworzoną z uwagi na to, że skarżący nie wykazał istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udostępnienie wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej. Skan powyższej decyzji doręczono stronie skarżącej w załączniku wiadomości wysłanej za pośrednictwem adresu poczty elektronicznej (e-mail) w dniu 26 kwietnia 2024 r. Od powyższego rozstrzygnięcia strona złożyła odwołanie w ustawowym terminie. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę skarżącą, SKO decyzją z 22 maja 2024 r. (SKO.IP/41/15/24) uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z 18 czerwca 2024 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "zjazdów do posesji prywatnych". Skarżący nie odpowiedział na wezwanie. Decyzją z 18 lipca 2024 r. (PO.1431.30.2024) Starosta odmówił udostępnienia informacji publicznej jako stanowiącej informację przetworzoną. W uzasadnieniu wskazał, że dla wydawanych decyzji dotyczących zjazdów z dróg publicznych przepisy prawa nie wymagają prowadzenia odrębnego rejestru, wobec czego uzyskanie wnioskowanych danych wymagałoby stworzenia nowego, odrębnego i indywidualnego zestawienia, będącego wynikiem prac analitycznych na nie mniej niż 300 aktach prowadzonych przez Starostę we wnioskowanym okresie. Skan ww. decyzji organ I instancji przesyłał skarżącemu w dniu 22 lipca 2024 r. jako załącznik wiadomości skierowanej na adres elektronicznej skrzynki pocztowej (e-mail) skarżącego. W dniu 23 lipca 2024 r. strona złożyła odwołanie od decyzji Starosty z 18 lipca 2024 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. W wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty. Uzasadniając swoje stanowisko SKO stwierdziło, że analiza akt administracyjnych pozwala na uznanie, że w sprawie chodzi o informację przetworzoną. Zdaniem organu odwoławczego Starosta wykazał, że jakkolwiek posiada informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, to jednak informacje te musiałby "wydobyć" z akt, których część została umieszczona w archiwum zakładowym, a wnioskowane informację mają tak szeroki zakres, że ich zgromadzenie wymagałoby ponadstandardowej pracy pracowników starostwa, którzy w tym czasie nie wykonywaliby swoich obowiązków. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wytworzenie tej informacji nie służyłby dobru publicznemu, a jedynie zaspokajałoby wyłącznie indywidualną potrzebę wnioskodawcy, którą powiązał z wykonywanymi przez siebie czynnościami biegłego sądowego w zakresie projektowania. W skardze na tę decyzję skarżący wyraził niezadowolenie z przebiegu postępowania. Wskazał, że charakter wnioskowanej informacji nie wymaga takiego nakładu pracy, jaki opisują organy w wydanych rozstrzygnięciach, bowiem wzdłuż kilkunastokilometrowego odcinka drogi objętej wnioskiem, w ciągu ostatnich 5 lat wykonanych zostało jedynie kilka nowych zjazdów, ponieważ liczba nowo zbudowanych budynków nie przekracza 10-15 szt. Celem złożonego wniosku nie było więc obłożenie organu nadmiernymi obowiązkami, ale krótka i rzeczowa analiza faktycznych okoliczności uniemożliwienia wykonania zjazdu inwestorowi, któremu odmówiono zgody na wykonanie zjazdu do posesji prywatnej. Dodatkowo skarżący podkreślił, że czas poświęcony na stworzenie odpowiedzi odmawiających żądanej informacji kilkadziesiąt razy przekroczył czas potrzebny do podania odpowiedzi. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że narusza ona prawo w stopniu istotnym, choć z innej przyczyny, niż wskazuje skarżący. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem z zasady odformalizowanym i uproszczonym. Należy zatem przyjąć, że jeżeli organ (lub inny podmiot zobowiązany) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ informacja publiczna jest wtedy udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast inaczej przedstawia się sytuacja, gdy organ – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - wydaje w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź też zamierza umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W takim przypadku, zgodnie z ust. 2 powoływanego wyżej przepisu stosuje się przepisy k.p.a. z pewnymi modyfikacjami dot. terminu rozpoznania odwołania od decyzji (art. 16 ust. 2 pkt 1) oraz części składowych takiej decyzji (art. 16 ust. 2 pkt 2). Organ stwierdzając więc podstawy do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. związany jest wszystkimi zasadami procedury administracyjnej z uwzględnieniem powołanych wyżej wyjątków. Znajdą zatem zastosowanie przepisy dot. sposobu załatwienia sprawy, wymogów formalnych jakie musi spełniać zarówno wniosek (szczególnie w zakresie podpisu oraz wskazania adresu, również w przypadku wniesienia podania w formie elektronicznej – art. 63 § 2 k.p.a.), jak i decyzja, jej doręczenie czy wniesienie środków zaskarżenia. Jedną z reguł obowiązujących w procedurze administracyjnej jest zasada oficjalności doręczeń (art. 39 k.p.a.), zgodnie z którą organ zobowiązany jest do dokonywania doręczeń w określony w przepisach k.p.a. sposób. Na mocy § 1 omawianego przepisu regułą jest obowiązek organu administracji publicznej doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Jeżeli doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie jest możliwe lub gdy doręczenie nie mogło nastąpić na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu, wówczas organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez wybranego przez siebie doręczyciela, a mianowicie: 1) operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, albo 2) swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W razie gdy doręczenie przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej nie jest możliwe, wówczas organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną w rozumieniu art. 3 pkt 23 pr. pocz., albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 3). Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którym przepisy procedury administracyjnej wiążą określone skutki prawne, takie jak wejście decyzji do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a) oraz zagwarantowanie stronie udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym jej praw lub obowiązków. Z obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady pisemności (art. 14 § 1a k.p.a.), wynika nakaz prowadzenia i załatwiania spraw przez organy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Z powyższej przytoczonych zasad postępowania wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego jednym z podpisów elektronicznych, o których mowa w ustawie lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. Dopiero w takim przypadku, można mówić o jej wejściu do obrotu prawnego oraz wywoływaniu skutków dla strony. Zasady te odnoszą się do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Użyty w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot normatywny, nakazujący odpowiednie stosowanie do decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, odnosi się także do przepisów normujących procedurę jej wydania i doręczenia oraz dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 18 października 2013 r., I OSK 1632/13 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Oznacza to, że decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi być skierowana na adres, z którym przepisy k.pa. wiążą skutek doręczenia. Tryb doręczenia decyzji określa wyżej przytoczony art. 39 k.p.a. Organ zamierzając zakończyć postępowanie, poprzez wydanie decyzji, musi zatem uzyskać od wnioskodawcy informację o adresie pozwalającym na skuteczne doręczenie decyzji (tj. adres tradycyjny lub adres do doręczeń elektronicznych). Warunki skutecznego doręczania pism w formie dokumentu elektronicznego normuje art. 391 k.p.a. stanowiący, że w przypadku doręczenia pisma w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy o doręczeniach elektronicznych, albo 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika, że strona skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie dokumentu elektronicznego, w związku z czym korespondencja z organem powinna odbywać się poprzez platformę ePUAP. Decyzją z 18 lipca 2024 r. organ I instancji – nie wzywając strony do uzupełnienia braków formalnych podania, w postaci podania adresu - odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, kwalifikując ją jako informację przetworzoną. Decyzja została sporządzona i podpisana w formie papierowej. Pismo przewodnie wraz z załączonym do niego skanem decyzji w pliku PDF doręczono skarżącemu na jego adres poczty elektronicznej (e-mail). Plik ten nie był opatrzony podpisem elektronicznym organu. Podkreślenia wymaga, że adres poczty elektronicznej nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 344), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej jest bowiem rozwiązanie techniczne, w postaci elektronicznej platformy usług administracji publicznej - ePUAP. W świetle przytoczonych wyżej przepisów brak jest podstaw do uznania za skuteczne doręczenie skanu decyzji wydanej w formie dokumentu papierowego opatrzonego podpisem odręcznym przesłanego na adres elektroniczny e-mail skarżącego. Taki sposób doręczenia decyzji nie odpowiada bowiem wymogom wynikającym z art. 391 k.p.a., co skutkuje niemożnością potwierdzenia odbioru pisma w sposób, o którym mowa w art. 394 k.p.a. Nadto należy zauważyć, że skarżący nie wnioskował o udostępnienie informacji publicznej na konto w systemie teleinformatycznym organu. Faktem jest natomiast, że wniosek złożył jako dokument elektroniczny opatrzony podpisem elektronicznym. Akta administracyjne sprawy nie zawierają jednak dowodu przedłożenia tego wniosku organowi na platformie ePUAP. Jednocześnie z wniosku nie wynika, w jakiej formie skarżący domagał się udostępnienia informacji oraz nie podał żadnego innego adresu do doręczeń. Organ I instancji nie wezwał też skarżącego o wskazanie adresu do doręczenia decyzji. W konsekwencji, akta administracyjne sprawy i wynikające z nich udokumentowanie doręczenia decyzji organu I instancji prowadzą do wniosku, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej decyzji Starosty. Zauważyć też trzeba, że wprawdzie skarżący mógł zapoznać się z treścią tej decyzji, a właściwie z jej skanem przesłanym na adres poczty elektronicznej, jednakże przepisy k.p.a. nie przypisują żadnych skutków normatywnych samemu faktowi zapoznania się z treścią decyzji, wyraźnie odnosząc się do jej skutecznego prawnie doręczenia takiej decyzji. Niejasne też jest - i przez to wymaga wyjaśnienia - przyjęty przez organ odwoławczy status prawny skarżącego jako strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Nie wiadomo, czy skarżący występuje w tym postępowaniu we własnym imieniu jako zwykły obywatel, czy jako przedsiębiorca prowadzący jednoosobowo działalność gospodarczą, czy też jako przedstawiciel podmiotu gospodarczego o określonej formie prawnej działalności. Ma to znaczenie dla jednoznacznego ustalenia strony postępowania i adresata decyzji w sprawie. Ustalenie, że decyzja nie została prawidłowo doręczona i wskutek tego nie weszła do obrotu prawnego skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania jako przedwczesnego. Akta administracyjne sprawy nie wskazują na inny, dodatkowy sposób doręczenia decyzji aniżeli przesłanie jej skanu na adres poczty elektronicznej skarżącego, co wymaga jednak jednoznacznego wyjaśnienia. Zaskarżona decyzja okoliczności tych nie dostrzega i nie wyjaśnia, tymczasem mają one zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy decyzja Starosty weszła do obrotu prawnego oraz kto w istocie jest stroną postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty oraz – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, która odnosi się tylko do zasadności zakwalifikowania informacji publicznej jako przetworzonej – nie dostrzegł oraz nie zbadał sprawy pod kątem prawidłowości przebiegu postępowania przed organem I instancji. Należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Analizując sprawę, pod kątem tak zakreślonych obowiązków organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie dostrzegł i nie wyjaśnił ww. okoliczności wynikających z administracyjnych akt sprawy i tym samym - znacząco naruszył przepisy prawa procesowego. Z uwagi na dostrzeżone przez Sąd uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów dotyczących materii sprawy należy uznać za przedwczesne. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ odwoławczy, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.