IV SA/Wr 418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez asp. szt. J. S. - detektywa Komisariatu Policji w Ch. Komendy Miejskiej Policji w L. - od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. w sprawie ponownego ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 12 maja 2008 r., utrzymał w mocy kwestionowany rozkaz personalny. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w L. ustalił J. S., na dzień przyjęcia do służby, tj. 3 maja 1985 r. łączną wysługę lat w wymiarze 0 lat, 0 m-cy, 1 dzień i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 12 maja 2008 r., w wysokości 21,5 %, podając jako podstawę prawną rozstrzygnięcia § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Od tej decyzji funkcjonariusz złożył odwołanie, w którym podniósł, iż wydający decyzję organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych, w związku z czym wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia okresu pracy w Zakładach Naprawczych Mechanizacji Rolnictwa w L., tj. w okresie od dnia 5 września 1983 r. do dnia 29 kwietnia 1985 r. lub uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że w wyniku przeglądu akt osobowych komórka Kadr Komendy Miejskiej Policji w L. stwierdziła, że rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. nr [...] z dnia [...], na dzień 31 maja 1987 r. zaliczono funkcjonariuszowi wysługę do celów uposażeniowych w wymiarze 3 lata, 8 miesięcy i 16 dni. Policjant przyjęty został do służby w Milicji w dniu 3 maja 1985 r. Po analizie dokumentów potwierdzających okresy zaliczeniowe do wysługi lat, stwierdzono brak udokumentowania okresu pracy w zakładzie uspołecznionym w wymiarze 1 rok, 7 miesięcy i 18 dni. Tym samym, dokonano ponownego przeliczenia na dzień 31 maja 1987 r. i stwierdzono, iż łączna wysługa winna wynosić 2 lata i 28 dni. Wprawdzie odwołujący się pod koniec kwietnia 2008 r. dostarczył: 1. zaświadczenie o ukończeniu kursu z dnia 29 kwietnia 1985 r.; 2. kserokopie kart zarobkowych za okres od września 1983 r. do kwietnia 1985 r.; 3. kserokopie legitymacji ubezpieczeniowej z wpisem o zatrudnieniu w dniu 5 września 1983 r.; 4. dwie umowy o pracę: na staż i na czas nieokreślony; 5. pismo z Centralnej Składnicy Akt, z którego wynika, iż w jego aktach osobowych brak jest świadectwa pracy. Jednak, z dostarczonych dokumentów nie wynika jasno, czy praca wykonywana przez J. S. w Zakładach Naprawczych Mechanizacji Rolnictwa w L. była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, jak również brak jest możliwości ustalenia daty końcowej stosunku pracy oraz okresów, za które nie przysługiwało wynagrodzenie. Dlatego też, Komendant Miejski Policji w L. decyzją z dnia [...] odmówił zaliczenia przedmiotowego okresu pracy do wysługi lat uwzględnionej przy wzroście uposażenia zasadniczego. Istotną dla omawianej sprawy kwestią jest fakt, iż organ I instancji dokonując odmowy zaliczenia wysługi lat w omawianym przypadku, powinien zgodnie z przepisem § 5 ust. 4 cytowanego wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat (...), wydać decyzję zmieniającą wysługę, określając termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jego procentową wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, jednocześnie pouczając stronę o możliwości wniesienia odwołania. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem odwołującego się, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał ustaleń wynikających z niejasnych i dowolnych wnioskowań. Funkcjonariusz przedłożył dokumenty, na podstawie których nie można stwierdzić jednoznacznie daty rozwiązania umowy z Zakładem Naprawczym Mechanizacji Rolnictwa w L. jak również czy, zatrudniony był w pełnym wymiarze czasu pracy zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia. Ponadto, na podstawie § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, to policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, dokumenty potwierdzające okresy pracy zaliczane do wysługi lat. Tym samym, należy stwierdzić, iż Komendant Miejski Policji w L. zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat (...), miał prawo odmówić zaliczenia wysługi lat w omawianym przypadku. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. S. zarzucił, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. A mianowicie: - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie w postępowaniu odwoławczym wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu z dnia 29 maja 2008 roku od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...], a dotyczących przesłuchania w charakterze świadków J. G., S. K., W. S., pomimo że dowód z zeznań tych osób był niezbędny dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie; - art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokumenty stanowiące materiał dowodowy, w szczególności zaświadczenie o ukończeniu kursu z dnia 29 kwietnia 1985 r., karty zarobkowe za okres od września 1983 r. do kwietnia 1985 r., legitymacja ubezpieczeniowa z wpisem o zatrudnieniu w dniu 5 września 1983 r. oraz umowy o pracę na staż i czas określony, nie pozwalają na stwierdzenie wykonywania przez skarżącego pracy w pełnym wymiarze w Zakładach Mechanizacji Rolnictwa w L. Wyartykułowując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. J. S. podniósł, że obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. było podjęcie wszelkich starań w celu ustalenia, czy w okresie zakwestionowanym przez Komendanta Miejskiego Policji w L. skarżący wykonywał pracę i czy była to praca w pełnym wymiarze. Obowiązek podjęcia czynności w celu wyjaśnienia tej kwestii był tym bardziej oczywisty, że w samym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mowa jest o tym, że "nie można stwierdzić jednoznacznie daty rozwiązania umowy z Zakładem Naprawczym Mechanizacji Rolnictwa w L. jak również czy zatrudniony był w pełnym wymiarze czasu pracy". Wobec takiej niejednoznaczności (istniejącej w ocenie organu) zasadnym i nakazanym w świetle art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. było rozważenie, czy poza przedstawioną dokumentacją istnieją jakieś inne źródła pozwalające na przyjęcie lub wykluczenie spornego okresu pracy. W tym zakresie organ odwoławczy powinien działać z własnej inicjatywy, gdyż obligują go tego wskazane wyżej przepisy k.p.a. Tymczasem, organ decyzyjny nie tylko sam nie podjął żadnych działań, lecz nie uznał nawet za stosowne przeprowadzić dowodów, o które wnioskował skarżący w odwołaniu. Sformułowana tam teza dowodowa dotyczyła bezpośrednio ustalenia okresu pracy w Zakładach Mechanizacji Rolnictwa w L., zaś wskazani świadkowie dysponują wiedzą w tym zakresie. Pominięcie tych wniosków, dowodów i nieskorzystanie z zeznań świadków stanowi więc naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego, pomimo że było to możliwe i konieczne. Zeznania wnioskowanych świadków z pewnością przyczyniłyby się bowiem do dokonania dalszych i bardziej precyzyjnych ustaleń w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego nie dopuszczono dowodu z zeznań świadków. Organ odwoławczy nie wypowiedział się, czy jego zdaniem zeznania te nie miałyby znaczenia w sprawie, czy też stan sprawy jest na tyle oczywisty, że nie ma potrzeby prowadzenia dalszych dowodów. Biorąc pod uwagę, że zeznania świadków miały dotyczyć stwierdzenia faktu wykonywania przez skarżącego pracy i jej wymiaru, a zgłoszony przez niego w tym zakresie wniosek dowodowy nie został uwzględniony, należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może być bowiem prawidłowa decyzja, która została wydana pomimo nieprzeprowadzenia dowodów dotyczących samej istoty rozpoznawanej sprawy. Powtórzenie w zaskarżonej decyzji argumentacji użytej początkowo w rozkazie personalnym, a odnoszącej się do interpretacji dokumentów przedstawionych na okoliczność wykonywania pracy w Zakładach Mechanizacji Rolnictwa w L., stanowi ponadto naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Według skarżącego, analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, treść odwołania od rozkazu personalnego oraz uzasadnienie rozkazu personalnego, skarżący stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pominął te sformułowania użyte w rozkazie personalnym, które były wyrazem całkowitej dowolności i arbitralności organu pierwszej instancji, a które zostały wytknięte w odwołaniu od rozkazu personalnego. Abstrahując od tej okoliczności zaskarżona decyzja i tak powtarza sposób rozumowania organu pierwszej instancji, oparty na wnioskowaniu dowolnym i wybiórczym. W opinii skarżącego, z dokumentów przedstawionych przez niego organowi pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że w okresie zakwestionowanym przez Komendanta Miejskiego, a następnie Komendanta Wojewódzkiego Policji rozpoczął pracę w dniu 5 września 1983 r. (wpis w legitymacji ubezpieczeniowej). Okres zatrudnienia dokumentują umowy o pracę, zaś pobieranie wynagrodzenia - karty zarobkowe. Nie powinno być też wątpliwości co momentu zakończenia pracy, na który wskazuje zaświadczenie o ukończeniu kursu z dnia 29 kwietnia 1985 r., która to data zbiega się z podjęciem następnego zatrudnienia - służby w Policji (wtedy w Milicji), od dnia 3 maja 1985 r. Analiza całości tych dokumentów wskazuje na ciągłość pracy w zakładzie uspołecznionym do momentu podjęcia służby w Policji. Oczywisty staje się więc wniosek, że koniec pracy skarżącego w zakładzie uspołecznionym zbiega się z rozpoczęciem pracy w Policji, a zatem, że w zakładzie tym pracował do końca kwietnia 1985 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym, kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ orzekający, tj. Komendant Miejski Policji w L., ustalił skarżącemu na dzień przyjęcia do służby, tj. na dzień 3 maja 1985 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na 0 lat, 0 miesięcy i 1 dzień oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 12 maja 2008 r., w wysokości 21,5 %. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy powyższą decyzję w sprawie ponownego ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Powołując się na § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732) stwierdzono, że w dniu przyjęcia skarżącego do służby, tj. w dniu 3 maja 1985 r. legitymował się on okresem zaliczanym do wysługi lat w wymiarze jednego dnia. Analizując akta niniejszej sprawy Sąd spostrzegł, iż znajduje się w nich dokument sporządzony w dacie 5 maja 1987 r. z pieczęcią "Umieszczono w Rozkazie Personalnym KWMO w L. Nr [...] z dnia [...]", z którego wynika, iż w tym okresie wliczono skarżącemu, dla celów uposażeniowych pracę w zakładach uspołecznionych w wymiarze 1 roku, 7 miesięcy i 18 dni oraz służbę w organach MO na dzień 31 maja 1987 r. w wymiarze 2 lata, 28 dni. Zatem, łączną wysługę lat na ten dzień wyliczono na 3 lata, 8 miesięcy i 16 dni. Z kolei, w decyzjach wydanych w obydwu instancjach organy orzekające, powołując się na dokonany przegląd akt osobowych skarżącego, wskazują na rozkaz personalny z dnia 8 maja 1987 r., którym zaliczono skarżącemu wysługę lat do celów uposażeniowych w tym właśnie wymiarze. Mając to na względzie, nie sposób nie zauważyć, że podejmując rozstrzygnięcie w badanym obecnie postępowaniu administracyjnym, organy decyzyjne w żaden sposób nie ustosunkowały się do relacji, w jakiej pozostają względem siebie wszystkie te rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniono, czy dokument z dnia 5 maja 1987 r. był decyzją pierwotnie ustalającą prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, czy decyzję taką stanowił rozkaz personalny z 1987 r. W tej sytuacji, niewiadomą jest też stosunek rozstrzygnięcia podjętego w roku 1987, ustalającego wysługę lat skarżącego oraz rozkaz personalny w tym samym przedmiocie z roku bieżącego. A przecież, od prawidłowego ustalenia tych relacji zależał właściwy tok postępowania w sprawie. Tymczasem, w działaniach organów orzekających czynności tych zabrakło. Tym samym, wydając badane w obecnym postępowaniu rozstrzygnięcia, niewątpliwie naruszyły one przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego. Oceniając legalność wydanych decyzji administracyjnych należy też zwrócić uwagę na to, że w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (§ 1). Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio (§ 2). Organy orzekające natomiast, ograniczyły tę zasadę odmawiając niejako mocy dowodowej środkom dowodowym skarżącego, a także starając się przerzucić na skarżącego ciężar dowodzenia, czym również naruszyły przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym wskazać należy, iż użycie w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), pojęcia "dokumentów", jako dowodów potwierdzających okresy zaliczone do wysługi lat, nie jest szczególną regulacją prawną wyłączającą możliwość uwzględnienia innych środków dowodowych w rozumieniu przepisu art. 75 § 1 k.p.a. Okresy wysługi lat policjanta nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 1297/03, LEX nr 173697). Z powyższych zatem względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Punkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.