IV SA/Wr 42/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie: Asesor WSA - Ewa Kamieniecka Asesor WSA – Alojzy Wyszkowski Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na wydany przez D. Kuratora Oświaty akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia zbieżności kierunku ukończonych studiów z przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od D. Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego kwotę 455 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie. Pismem z dnia [...] r. J. B. wystąpił do D. Kuratora Oświaty o uznanie ukończonych studiów magisterskich na Wydziale Podstawowych Problemów Techniki Politechniki W. na kierunku Inżynieria Biomedyczna (nazywającego się obecnie Fizyka Techniczna) za dające dostateczną wiedzę i umiejętności do nauczania w gimnazjum przedmiotu matematyka. D. Kurator Oświaty aktem z dnia [...]r. Nr [...], powołując się na przepis § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288) nie uznał ukończonych przez J. B. studiów magisterskich na Politechnice W. na Wydziale Podstawowych Problemów Techniki Politechniki W. na kierunku Inżynieria Biomedyczna za zbliżone z przedmiotem matematyka w gimnazjum. W uzasadnieniu podał, że przebieg studiów J. B. został udokumentowany kartami wpisowymi na rok szkolny: [...];[...];[...];[...] i [...]. J. B. do wniosku dołączył również dokument potwierdzający przygotowanie pedagogiczne, tj. świadectwo z dnia [...] r. nr [...] potwierdzające ukończenie kursu pedagogicznego dla czynnych zawodowo nauczycieli w wymiarze 270 godzin. Kurator Oświaty zaznaczył, że przedmioty objęte tokiem studiów nie zawierają wystarczających treści nauczania ujętych w podstawie programowej do nauczania w gimnazjum matematyki w zakresie objętym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej w przedszkolach oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Pismem z dnia [...]r. J. B. odwołał się od aktu wydanego przez D. Kuratora Oświaty do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W dniu [...] r. J. B. wystąpił do D. Kuratora Oświaty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku, jak twierdził, z bezprawną decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. W piśmie z dnia [...]r., będącym odpowiedzią Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na odwołanie J. B. od "decyzji" D. Kuratora Oświaty organ ten podał, że po zapoznaniu się z programem studiów na kierunku Inżynieria Biomedyczna specjalność Zastosowanie Komputerów w Medycynie, podzielił wyrażoną przez D. Kuratora Oświaty opinię, że studia te nie dały dostatecznej wiedzy merytorycznej z zakresu przedmiotu matematyka nauczanego w gimnazjum. W skardze do Sądu J. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji D. Kuratora Oświaty oraz zbadania i rozstrzygnięcia dopuszczalności skargi w płaszczyźnie wyczerpania środków odwoławczych i charakteru administracyjnego sprawy. Podniósł w niej zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP przez bezprawne negowanie przygotowania merytorycznego i ograniczenie pracownikowi wolności wykonywania zawodu nauczyciela w zakresie nauczania na poziomie gimnazjum przedmiotu matematyka oraz zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP i art. 1 pkt 1, art. 75 § 1, a także art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał, że Kurator Oświaty podał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest indywidualną decyzją administracyjną w związku z czym nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. Stanowisko organu co do wyłączenia stosowania k.p.a. zdaniem skarżącego narusza art. 1 pkt 1 kpa, gdyż pozbawia nauczyciela, o którego kwalifikacjach zawodowych się orzeka, wszelkich gwarancji proceduralnych. Odmowa uznania rozstrzygnięcia Kuratora za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – winno zadaniem skarżącego prowadzić do uznania, że Kurator wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia. W obydwu jednak wypadkach rezultat działania Kuratora podlega kontroli sądowej. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, albowiem organ nie przeprowadził takiego postępowania a ograniczył się jedynie do dostarczonych przez nauczyciela kart wypisowych zawierających jedynie tytuł kursów. Skarżący wskazał, że należało z urzędu zebrać materiał dotyczący konkretnych treści nauczania w ramach kursów matematyki lub pokrewnych na studiach na kierunku fizyka techniczna. W odpowiedzi na skargę D. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o odrzucenie skargi lub o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, iż niespornym było jak dotąd, że podstawą prawną uznania kwalifikacji nauczyciela za zbliżone do zakresu wymaganego do nauczania konkretnego przedmiotu było rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288). Rozporządzenie to nie daje podstaw do przyjęcia, że uznanie tych faktów ma charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Organ zaznaczył, że w kompetencjach Kuratorium Oświaty, określonych wyłącznie w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) i ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tych aktów, nie leży rozstrzyganie o zgodności lub braku zgodności cytowanych przepisów z ustawą zasadniczą. Jest to domeną sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Tylko ich rozstrzygnięcia mogą zweryfikować obowiązujący przepis. Samo zaś Kuratorium, działając na podstawie obowiązującego przepisu w dacie wydania zakwestionowanego aktu o uznaniu kwalifikacji skarżącego, postąpiło zgodnie z tym przepisem. Organ zasygnalizował, że kwestia ta została już zgłoszona przez Rzecznika Praw Obywatelskich do rozpoznania Trybunałowi Konstytucyjnemu, co uzasadnia wniosek ewentualny o zawieszenie postępowania w sprawie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, iż jest bardzo prawdopodobne, że skarżący złożył skargę w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszaw na stanowisko zajęte w sprawie przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Ponadto organ wskazał, że wbrew tezie skargi, Kuratorium Oświaty przeanalizowało wszystkie załączone do wniosku J. B. dokumenty obrazujące zakres jego wykształcenia i porównało je z zawartością programową przedmiotu matematyka w gimnazjach i żaden z nich nie dał podstaw do przyjęcia, iż ukończenie Podstawowych Problemów Techniki na Politechnice W. stwarzało podstawy do nauczania matematyki w gimnazjach. Organ podał, iż studenci matematyki w czasie studiów realizują zajęcia w wymiarze 2200 godzin przedmiotów podstawowych i kierunkowych, natomiast J. B. miał ich niewspółmiernie mniej, bo [...] godzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ustalenie zbieżności kierunku ukończonych studiów z przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pogląd taki wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 114/04 ze skargi J. B. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd ten wskazał, że rozstrzyganie spraw indywidualnych obywateli przez organy administracji publicznej następuje w różnych formach procesowych. Przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288) nie przewidują, by ustalenie, o którym mowa w § 1 pkt 4 rozporządzenia następowało w formie decyzji administracyjnej, jak to ma na przykład miejsce w przypadku nadania lub odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego – art. 9 b ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Ustalenie przez kuratora, że kierunek (specjalizacja) ukończonych studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt ten może być zaskarżony do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu, który wydał ów akt, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 3 § 1 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądy te zatem powołane zostały do badania legalności między innymi aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlega akt wydany przez D. Kuratora Oświaty, którym organ ten, powołując się na przepis § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288) nie uznał ukończonych przez J. B. studiów magisterskich na Politechnice W. na Wydziale Podstawowych Problemów Techniki Politechniki W. na kierunku Inżynieria Biomedyczna za zbliżone z przedmiotem matematyka w gimnazjum. Zaskarżony akt, jak już wyżej wspomniano, stanowi akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzyga o uprawnieniach wnioskodawcy. Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym tryb odwoławczy. Akt ten podlegał uchyleniu jako niezgodny z prawem. Zważyć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2004 r. sygn. U 1/04 – OTK-A z 2004 r., Nr 5, poz. 43 stwierdził, że: "§ 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288) w zakresie, w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, jest niezgodny z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, Nr 137, poz. 1304, Nr 203, poz. 1966 i Nr 213, poz. 2081) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W uzasadnieniu wskazał, iż w/w § 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu mowa o "kierunku (specjalności) studiów zbliżonym do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć - należy przez to rozumieć kierunek (specjalność) dający dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć; ustalenia, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć, dokonuje kurator oświaty". Przepis ten składa się z dwóch oddzielonych średnikiem członów. Pierwszy z nich jest wyjaśnieniem wyrażenia stosowanego przez prawodawcę (w uproszczeniu - kierunek studiów zbliżony do nauczanego przedmiotu to kierunek dający dostateczną wiedzę merytoryczną w jego zakresie), drugi zaś stanowi podstawę działania kuratora oświaty w zakresie "ustalenia, czy dany kierunek studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tak sformułowany przepis narusza zasady wyrażone w Zasadach Techniki Prawodawczej - załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2003 r., Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP). Ponadto Trybunał wskazał, że przepis ten narusza konstytucyjny system źródeł prawa ze względu na przekroczenie przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego. Zawarte bowiem w art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela upoważnienie ustawowe, na mocy którego wydane zostało cytowane rozporządzenie ma następujące brzmienie: "minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (...), w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe kwalifikacje wymagane od nauczycieli oraz szkoły i wypadki, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli". W tym przepisie ustawodawca nie zawarł upoważnienia do wydania aktu, zgodnie z którym kurator oświaty mógłby rozstrzygać o zgodności wykształcenia nauczyciela z zakresem nauczania danego przedmiotu. Natomiast stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288) kuratorowi oświaty przyznana została kompetencja do dokonania ustalania - w bliżej nieokreślonym trybie i formie - zbieżności kierunku (specjalności) studiów ukończonych przez nauczyciela (względnie kandydata na nauczyciela) z przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym, co pociągająca za sobą również jego niezgodność z konstytucyjnymi zasadami wydawania aktów wykonawczych, określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym odpadła podstawa prawna do wydawania przez kuratora oświaty jakiegokolwiek aktu prawnego, w którym wypowiadałby się on na temat zgodności wykształcenia nauczyciela z wymogami do nauczania konkretnego przedmiotu. W tej sytuacji akt ten na podstawie art. 146 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegał uchyleniu, co orzeczono w pkt I wyroku. O koszach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. Na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Na marginesie już tylko w związku z pismem organu z dnia [...]r. należy dodać, że J. B. nie złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 października 2004r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącego od aktu D. Kuratora Oświaty z dnia [...]r. będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.