IV SA/Wr 42/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 8 ust.1 pkt 3 i ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej ustawa o pomocy społecznej) po rozpoznaniu odwołania J. Z. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego od października 2006 r. do grudnia 2006 r. w kwocie [...] zł miesięcznie – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że J. Z. pismem z dnia [...] r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, w którym wskazał, że jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiadającą żadnego majątku, bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznał J. Z. zasiłek okresowy na okres od października 2006 r. do grudnia 2006 r. w kwocie [...] zł miesięcznie wskazując, że spełnia on ustawowe przesłanki do przyznania tego zasiłku. Zgodnie z art. 147 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w ust. 2 tego przepisu. Posiadane ograniczone środki na realizację zadań własnych nie dają możliwości wypłaty zasiłków okresowych w kwotach wyższych niż minimalne. W odwołaniu od tej decyzji J. Z. powtórzył argumenty dotyczące jego sytuacji życiowej. Nie zgodził się z wysokością przyznanego zasiłku okresowego twierdząc, iż powinien otrzymać świadczenie w pełnej wysokości. Wysokość tego zasiłku powinna zostać podwyższona do kwoty [...] zł. Zarzucił zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji I instancji, w którym nie wskazano nawet kwoty jaką ośrodek dysponował na zasiłki okresowe. Jego zdaniem organ I instancji powinien wskazać ilu wnioskodawców otrzymało wsparcie, w jakich kwotach i przy jakiej wysokości dochodów. W związku z tym wniósł o uchylenie tej decyzji i przyznanie zasiłku w pełnej wysokości tj. [...] zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tego odwołania wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 78 i 95 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" przy jednoczesnym spełnieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2 -15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego - osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego dla tej osoby (477 zł). W myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 tej ustawy zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przy czym na mocy przepisu przejściowego tj. art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w 2006 r. i 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 35% różnicy między kryterium dochodowym tej osoby a jej dochodem. Według art. 38 ust. 4 tej ustawy kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do ust. 4 tego przepisu do dochodu nie wlicza się jednorazowego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Świadczenie, o którym mowa w art. 38 ustawy ustawodawca oparł częściowo o tzw. zasadę uznania administracyjnego. Organ orzekający w sprawie zasiłku okresowego ma obowiązek przyznania tego świadczenia osobom spełniającym ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Świadczenie to nie może być niższe niż minimalna kwota zasiłku określona w ustawie, ani też wyższe niż maksymalna kwota tj. 418 zł. W tym przedziale wartości organ może kształtować kwotę zasiłku, korzystając ze swobody w ramach uznania administracyjnego. Swoboda ta nie może jednak oznaczać dowolności działania organu, który ma obowiązek ustalić i wyjaśnić wszelkie okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. J. Z. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ma wykształcenie zawodowe i staż pracy około 25 lat. Choruje na nerki i kręgosłup, jednak nie leczy się z powodu braku środków. Opłaty wynoszą: czynsz [...] zł, woda [...] zł, energia elektryczna [...] zł, gaz [...] zł. Jego dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie przyznany na okres od lipca do grudnia 2006 r. J. Z. spełnia więc przesłanki do przyznania zasiłku okresowego, ponieważ jest osobą bezrobotną, a jego dochód nie przekracza kryterium uprawniającego do otrzymania tego świadczenia. Organ I instancji ustalił wysokość przyznanej pomocy w kwocie [...] zł. ((477-136,56)x35%). Jest to minimalna wysokość zasiłku okresowego obliczona w oparciu o art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy. W piśmie z dnia [...] r. wysłanym również do wiadomości J. Z. organ I instancji wyjaśnił, iż na dofinansowanie zasiłków okresowych otrzymał środki w wysokości 2458000 zł. Środki finansowe w kwocie 1740000 zł przeznaczone na realizację zadań własnych nie dają możliwości wypłaty zasiłków okresowych w wyższej kwocie niż minimalna. Środki przeznaczone na realizację zadań własnych wydatkowane są na wypłatę zasiłków celowych, zasiłków celowych specjalnych, na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne w publicznych zakładach opieki zdrowotnej oraz sprawianie pogrzebów. W październiku 2006 r. z zasiłków okresowych skorzystało 1046 osób na łączną kwotę 162.329,58 zł. Odmownie rozpatrzono 4 wnioski o przyznanie tego zasiłku. Z powyższego wynika, iż wbrew stanowisku strony organ I instancji wyjaśnił i udowodnił, że pomoc jaką mu przyznano nie mogła być wyższa. Skoro w ogóle nie wypłacono zasiłków w kwotach wyższych niż minimalne to również nie można było przyznać świadczenia w wyższej kwocie od tej jaką ustalił organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Z. wniósł o unieważnienie decyzji organów administracji i zasądzenie kwoty [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę do dnia wypłaty i nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, samotnie gospodarującą i nie posiadającą majątku. Uzasadnienie wydanych decyzji jest bardzo ogólnikowe, gdyż wymienia tylko ogólne kwoty jakie otrzymał ośrodek pomocy społecznej i ogólną wysokość zasiłków przyznanych przez ten ośrodek oraz wskazuje, że cztery osoby nie otrzymały zasiłków okresowych. Dane te nie są poparte żadnymi dowodami. Organ I instancji nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających w jakiej wysokości i przy jakich dochodach przyznano zasiłki okresowe. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji jest zatem niewiarygodne, a ich utrzymanie w mocy jest naruszeniem prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej powinien otrzymać zasiłek okresowy w pełnej wysokości. Przepis ten wyraźnie określa w jakiej wysokości powinien zostać przyznany zasiłek okresowy i według jakich kryteriów. W ustawie tej nie ma przepisu określającego, że zasiłek okresowy jest częściowo uznaniowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu administracji do dołączania do decyzji administracyjnej wydanej w indywidualnej sprawie dokumentów księgowych i innych dokumentów źródłowych, świadczących o wysokości poniesionych wydatków na pomoc społeczną. Podważając wiarygodność danych zawartych w piśmie organu I instancji z dnia [...] r. J. Z. może skorzystać z innych środków prawnych jakie przysługują obywatelom. Skarżący w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w skardze i powtórzył argumenty w niej podniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest bezzasadna. Z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), dalej: p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego w okresie od października do grudnia 2006 r. w kwocie [...] zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego przepisu zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 pkt 1 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (ust. 3 pkt 1 tego przepisu). Stosownie do art. 147 ust. 3 pkt 1 w 2006 r. i 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej 35% różnicy między kryterium dochodowym tej osoby a jej dochodem. W myśl art. 147 ust. 6 w 2006 r. i 2007 r. gminy otrzymują datację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w ust. 3 tego przepisu. Kwota zasiłku finansowana z dotacji nie może być niższa niż 20 zł (art. 147 ust. 6). Okres na jaki przyznawany jest ten zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ). Błędne jest twierdzenie skarżącego, iż powinien otrzymać zasiłek okresowy w pełnej wysokości określonej w ustawie o pomocy społecznej, gdyż z treści art. 38 ust. 2 pkt 1 wynika, że maksymalna wysokość zasiłku okresowego nie może przekroczyć kwoty 418 zł, co oznacza, że organ administracji może przyznać ten zasiłek w kwocie niższej niż 418 zł. Przepis ten nie określa sztywno wysokości zasiłku okresowego. Rację ma organ odwoławczy podnosząc, iż decyzja administracyjna, wydana w przedmiocie zasiłku okresowego, na podstawie art. 38 ustawy jest decyzją uznaniową. Przepis ten określa sztywno maksymalną (418 zł) i minimalną (20 zł) wysokość zasiłku okresowego, co oznacza, iż organ administracji może przyznać zasiłek okresowy w kwocie od 20 do 418 zł. Uznaniem administracyjnym objęta jest nie tylko kwestia wyboru rozstrzygnięcia (przyznanie zasiłku, odmowa przyznania) ale także wysokość przyznanego świadczenia będąca wypadkową potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie i możliwość finansowych organu pomocy społecznej. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych nie może dotyczyć samego uznania (wyboru rozstrzygnięcia, wysokości przyznanego świadczenia); obejmuje jedynie jego motywy. Te natomiast w sposób przekonujący zostały przedstawione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że organy pomocy społecznej prawidłowo ustaliły kryterium dochodowe dla skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej w wysokości [...] zł, dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł oraz wysokość przyznanej pomocy w kwocie [...] zł miesięcznie, która stanowi minimalną kwotę zasiłku okresowego jaką mógł otrzymać skarżący obliczoną jako 35 % różnicy między kryterium dochodowym a jego dochodem. W sytuacji skarżącego zachodzi również jedna z przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 tj. bezrobocie. Jednakże decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ pomocy społecznej był uprawniony do przyznania zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, o której mowa w art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy, zważywszy na ograniczone możliwości finansowe wynikające z ust. 6 tego przepisu, zgodnie z którym na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe wypłacane w minimalnej wysokości gminy otrzymują dotację celową. Bezzasadny jest również zarzut skarżącego, iż zaskarżona decyzja zawiera ogólnikowe uzasadnienie, gdyż wskazuje jedynie, że cztery osoby nie otrzymały zasiłków okresowych oraz wymienia ogólne kwoty jakie otrzymał organ pomocy społecznej na wypłatę zasiłków okresowych, co nie zostało poparte żadnymi dowodami. Wypłata zasiłków okresowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z akt sprawy wynika natomiast, iż organ I instancji pismem z dnia 2 listopada 2006 r. przesłanym wraz z odwołaniem wyjaśnił, że na wypłatę zasiłków okresowych otrzymał dotację w wysokości 2458000 zł. Natomiast środki finansowe w kwocie 1740000 zł przeznaczone na pokrycie pozostałych zadań własnych gminy nie dają możliwości wypłaty zasiłków okresowych w kwotach wyższych niż minimalne, gdyż przeznaczone są na zasiłki celowe, zasiłki celowe specjalne, zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, wydatki na świadczenia zdrowotne, sprawienie pogrzebów. Pismo to zostało doręczone również skarżącemu. Wbrew twierdzeniom skarżącego jest ono dowodem w rozumieniu art. 75 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto organ odwoławczy orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w postępowanie administracyjnym w pierwszej jak i w drugiej instancji, zatem mimo, iż powyższe dane nie zostały ujęte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, to jednak organ odwoławczy ponownie rozpoznając merytorycznie sprawę uwzględnił je podejmując zaskarżoną decyzję, do czego był uprawniony na podstawie art. 136 kpa. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organy administracji podały jedynie ogólne kwoty przeznaczone na wypłatę zasiłków okresowych, gdyż z powyższego pisma z dnia 2 listopada 2007 r. i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że w październiku 2007 r. 1046 osobom wypłacono zasiłki okresowe w kwocie 162.329,58 zł, zaś czterem osobom odmówiono prawa do tego zasiłku, co odzwierciedla sytuację organu pomocy społecznej w miesiącu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku okresowego. Istotne jest, iż zgodnie z art. 147 ust. 6 powołanej ustawy gminy otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w ust. 3, czyli na pokrycie jedynie minimalnej wysokości zasiłków okresowych wypłaconych w 2006 r. i 2007 r. Słuszne jest zatem stanowisko organów administracji, iż skoro organ pomocy społecznej otrzymał dotacje celowe przeznaczone na pokrycie zasiłków okresowych wypłacanych w minimalnej wysokości, o których mowa w art. 147 ust. 3 i ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a środki finansowe w kwocie 1740000 zł przeznaczone na pokrycie pozostałych zadań własnych gminy nie dają podstaw do wypłaty zasiłków okresowych w kwotach wyższych niż minimalne, tym samym uprawniony był do przyznania skarżącemu w ramach uznania administracyjnego zasiłku okresowego jedynie w minimalnej wysokości. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swe ustawowe cele (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r. II SA/Gd 4332/01, LEX nr 77665, wyrok NSA z dnia 24 września 1996 r. SA/Gd 3281/95 LEX nr 44077). Przesłanki nieważności decyzji administracyjnej określa art. 156 kpa. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie wskazał żadnej z nich. Zatem sąd nie mógł odnieść się do tego wniosku. Na marginesie należy wskazać, iż żądanie skarżącego dotyczące zasądzenia przez sąd kwoty [...] zł wraz z odsetkami do dnia wypłaty, wykracza poza ustawowy zakres kognicji przyznanej sądowi administracyjnemu. Dokonuje on jedynie oceny legalności decyzji organów administracji, nie posiadając kompetencji do zastępowania tych organów w zakresie działalności administracji i ze względu na charakter swoich orzeczeń nie może wydawać wyroków zasadzających, ustalających lub kształtujących prawo. Sąd administracyjny nie jest również uprawniony do nadania wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Skargę zatem, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., należało oddalić.