IV SA/Wr 42/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, sędzia NSA Julia Szczygielska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 marca 2014r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s we W. na decyzję [...] sp. z o.o. we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od [...] sp. z o.o. we W. na rzecz skarżącego [...] z/s we W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie Akcja Park S. pismem z dnia 16 października 2013 r. określonym jako ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej zwróciło się do Przedsiębiorstwa [...] we W. o udostępnienie kompletnej i pełnej informacji publicznej w zakresie: umowa zawarta w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego dla realizowanej aktualnie inwestycji pn. "Budowa parkingu podziemnego, dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie [...] we W., zawartej z [...], sp. z o.o. lub wydania decyzji odmawiającej dostępu do nieujawnionych w przesłanej do Stowarzyszenia kopii przedmiotowej umowy, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w ustawowym terminie 14 dni. Wskazało, że z wnioskiem o udostępnienie wymienionej wyżej umowy zwraca się po raz piąty. Podkreślono, że powszechnie przyjęte jest, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej należy traktować w kategoriach wyjątku od ogólnej zasady, który powinien być uzasadniony istotnymi przesłankami. Zobowiązana spółka w żaden sposób nie udowodniła wyjątkowego charakteru oraz istotnych przesłanek, dla których nie ujawniła całego wnioskowanego przez Stowarzyszenie dokumentu. Fakt przesłania okrojonego z danych niekompletnego dokumentu – umowy nie może stanowić spełnienia przesłanki udostępnienia informacji w całości, albowiem podmiot udostępniający tę informacje nie wykazał podstaw prawnych do takiego działania, ani nie ustosunkował się w żaden sposób do danych przez niego nieujawnionych w przedmiotowym dokumencie. W. Przedsiębiorstwo [...] z o.o. pismem z dnia 4 listopada 2013 r. poinformowało wnioskodawcę, iż umowa w części nie objętej tajemnicą przedsiębiorstwa została przekazana wnioskodawcy pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Nr [...]. Jednocześnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej u.d.i.p. po rozpoznaniu wniosku z dnia 16 października 2013 r. złożonego przez wnioskodawcę Wrocławskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. orzekło o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej żądania udostępnienia pełnej treści umowy o koncesji na roboty budowlane przy zamówieniu "Budowa parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z częścią naziemną w poziomie terenu niezbędną infrastrukturą na terenie Zespołu [...] we W.." W uzasadnieniu wskazano, że Przedsiębiorstwo odmawia udostępnienia pełnej treści umowy koncesji na roboty budowlane przy wskazanym wyżej zamówieniu w pełnym zakresie, zgodnie z wnioskiem, bowiem umowa zawiera przepisy nie podlegające ujawnieniu, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa koncesjonariusza opisujące strukturę komercyjną przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego, które stanowią know-how koncesjonariusza zostały zawarte w koncesji koncesjonariusza i dotyczą sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w sposób umożliwiający pozyskanie finansowania dla projektu. W takim przypadku prawo do udzielenia informacji publicznej ulega ograniczeniu zgodnie z zapisem ujętym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdziło dalej, że mając na uwadze powyższe, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej żądania udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej żądania udostępnienia pełnej treści wskazanej umowy podlega częściowej realizacji, poprzez udostępnianie wnioskodawcy kopii umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy koncesji [...] nie zawierającej zapisów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Po otrzymaniu powyższego pisma Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 22 listopada 2013 r. powołując art. 16 ust. 2 i 17 ust. 2 u.d.i.p. zwróciło się do Wrocławskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosło ponownie o wydanie wnioskowanej umowy. Stwierdziło, że zawarta w decyzji argumentacja Spółki jest bezpodstawna i ma na celu nieujawnienie informacji dotyczących między innymi sposobu finansowania przedmiotowego przedsięwzięcia poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Podnoszona przez spółkę ochrona tajemnicy przedsiębiorcy nie jest prawdziwa i nie może mieć zastosowania do informacji związanych z finansowaniem ze środków publicznych realizowanego przedsięwzięcia. Stwierdziło też, że tytuły nieujawnionych paragrafów umowy (wymienione w piśmie) zdają się potwierdzać wątpliwości Stowarzyszenia, co do działań Spółki zgodnych z prawem. Podniesiono również zarzuty zawarte we wniosku z dnia 16 października 2014 r. Wrocławskie Przedsiębiorstwo [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazując na art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 22 listopada 2013 r. Stowarzyszenia Akcja [...] z siedzibą we W. od decyzji [...] odmawiającej udostępnienia w pełnym zakresie zawartym we wniosku informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia umowy koncesyjnej na Parking Podziemny we W. przy [...] zawartej pomiędzy W. Przedsiębiorstwem [...] Spółka z o.o. a [...] Spółka z o.o. orzekło iż: utrzymuje w mocy decyzję W. Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. [...] z dnia [...] listopada 2013 roku, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając decyzję podało, że przekazało wnioskodawcy tekst wnioskowanej umowy nie zawierającej zapisów niepodlegających ujawnieniu, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Odmówiono udostępnienia wyżej wymienionej umowy w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem, bowiem umowa w tej części zawiera zapisy nie podlegające ujawnieniu stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa koncesjonariusza, opisujących strukturę komercyjną przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego, które stanowią know-how koncesjonariusza i zostały zawarte w koncepcji koncesjonariusza, dotyczą sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w sposób umożliwiający pozyskiwanie finansowania dla projektu. W takim przypadku zatem prawo do udzielenia informacji ulega ograniczeniu zgodnie z zapisem ujętym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...] we W., zaskarżonej decyzji zarzuciło: naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że przedmiotowa umowa może zawierać informacje, które ograniczają prawo do informacji publicznej w związku z powyższym wniosło o: uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz merytoryczne orzeczenie w stosunku do sprawy, względnie przekazanie organowi II instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przywołało argumenty i twierdzenia zawarte we wniosku z dnia 16 października 2013 r. i z dnia 22 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek podała, że w całości podtrzymuje argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji I i II instancji. Stwierdziła, że [...] Spółka z o.o. w swoim piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. złożonym wraz z ofertą wyraźnie wskazał elementy umowy koncesyjnej stanowiące warunki komercyjne przedsięwzięcia objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, jak również poczynił wyraźne zastrzeżenia, iż nie wyraża zgody na ich ujawnianie osobom trzecim. Wskazano również, że w piśmie tym koncesjonariusz zastrzegł sobie wskazane w piśmie postanowienia umowy jako objęte prawami autorskimi jego lub firmy kancelarii doradczej, z której usług korzysta. Część istotnych postanowień umowy i innych powiązanych z nią dokumentów zostało sporządzone na koszt i zlecenie koncesjonariusza jako wkład w prowadzone negocjacje i jest to autorska propozycja koncesjonariusza stanowiąca utwór podlegająca ochronie na podstawie przepisów ustawy prawo autorskie i prawo pokrewne (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.). Koncesjonariusz nie przeniósł na WP [...] Spółka z o.o. autorskich praw majątkowych do korzystania z tych zapisów celem udostępnienia osobom trzecim, nie została też udzielona licencja w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, uprawnienia Koncesjodawcy do rozporządzenia projektem umowy koncesyjnej w pełnym jej brzmieniu zawierającym również zapisy wskazane w piśmie [...] Spółka z o.o. z dnia 18 kwietnia 2012 r. obejmuje wykorzystanie go w celu przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy koncesji, w tym przekazanie umowy kandydatom na Koncesjonariusza, z którymi Koncesjodawca prowadził negocjacje zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o koncesji i na roboty budowlane lub usługowe oraz zawarcia umowy z Koncesjonariuszem. Spółka zwróciła również uwagę na opracowania poświęcone problematyce "Prawa autorskie a dostęp do informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 o § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrola sprawowana pod wskazanym kątem daje podstawy o uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja narusza prawo. Wniosek skarżącego o udostępnienie umowy zawartej w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego dla realizowanej aktualnie inwestycji pn. "Budowa parkingu podziemnego, dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą w Obrębie Zespołu [...] we W." zawartej z [...] W., spółka z o.o. z dnia 23 kwietnia 2012 r. oparty został na ustawie o dostępie do informacji publicznej – ustawie z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. W. Przedsiębiorstwo "[...]" Spółka z o.o. odmówiło wydania w całości umowy decyzją z dnia 4 listopada 2013 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia 4 listopada 2013 r. Podstawą do wydania rozstrzygnięcia we wskazanej formie był (i został powołany) art. 16 i 17 u.d.i.p. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – z wyłączeniem wskazanym w pkt 1, 2 tegoż ustępu (które w niniejszej sprawie nie mają istotnego znaczenia). Art. 17 zaś, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpoznanie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że adresat wniosku skarżącego W. Przedsiębiorstwo "[...]" Spółka z o.o. nie jest organem władzy publicznej. Analizując art. 4 u.d.i.p. wskazujący podmioty zobowiązane do udzielenia informacji należy uznać, że jest podmiotem wymienionym w art. 4 § 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka ta jest zarejestrowana w KRS Nr [...], z rejestru powyższego wynika, że jedynym wspólnikiem spółki jest Gmina W.. Wniesiony przez Gminę W. udział jest majątkiem publicznym. Zatem Przedsiębiorstwo uznając, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną prawidłowo wypełniając dyspozycje powołanych przepisów wydał decyzję. Do wydanych we wskazanym trybie decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - co wynika wprost z omawianych wyżej art. 16 i 17 u.d.i.p. Nie ma zatem wątpliwości, że do wydanych decyzji ma zastosowanie art. 107 k.p.a. Określa on wymogi formalne decyzji. § 1 stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...), § 3 tegoż przepisu mówi zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem prawa. Analiza decyzji będących przedmiotem kontroli pod kątem spełnienia warunków formalnych określonych w art. 107 k.p.a. daje podstawę, do uznania, że występują w tym względzie uchybienia o różnej wadze. Przede wszystkim brak jest wskazania organu wydającego decyzję. Na kartce papieru, na którym sporządzono decyzję u góry w prawym roku widnieje nadruk [...], dopiero u dołu widnieje nadruk z określeniem nazwy Przedsiębiorstwa: W. Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. oraz numer KRS, do którego Przedsiębiorstwo zostało wpisane. Nazwa organu winna być uiszczana w tekście decyzji aby nie było wątpliwości jaki organ wydaje decyzje, w tym przypadku, czy jest organ, do którego skierowano wniosek. Bardzo istotnym uchybieniem jest natomiast w ocenie Sądu brak prawidłowego rozstrzygnięcia. Formułuje jego treść decyzja z dnia 4 listopada 2013 r. Przypomnieć należy, że brzmi ona następująco: odmawia się udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej żądania udostępnienia pełnej treści umowy o koncesji na roboty budowlane przy zamówieniu "Budowa parkingu ...". Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 30 czerwca 1998 r. I SA Łd 1478/96 (nie publikowano), rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie jest ani jasne ani precyzyjne zresztą nie wynika również z treści uzasadnienia. Jasne i precyzyjne rozstrzygnięcie w ocenie Sądu to takie, które wyraźnie stanowi w jaki sposób zobowiązany odnosił się do całości żądania wnioskodawcy. W tym przypadku co najmniej rozstrzygnięcie winno wskazywać w jakim zakresie, czyli co do których paragrafów umowy odmówiono udostępnienia tekstu umowy. Również uzasadnienie w tym względzie jest ogólne – nie odnosi się do konkretnych paragrafów umowy. Zawiera ogólne stwierdzenie, że odmawia się udostępnienia treści umowy w części nieudostępnionej w związku z zastrzeżoną tajemnicą przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Według Sądu niedopuszczalna jest taka sytuacja, w której Sąd dokonując oceny zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej przez porównanie tekstu umowy w wersji pełnej i tej która została udostępniona określi zakres odmowy przez wymienienie konkretnych paragrafów. Nawet wówczas, jak w niniejszej sprawie, gdy porównanie umów daje oczywistą wiedzę w jakim zakresie nastąpiła odmowa udzielenia informacji. Sąd bowiem rozpoznając skargę miał się odnieść do skonkretyzowanego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem osądu. De facto zaskarżone decyzje takiego nie zawierają. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ naruszył również przepis art. 107 ust. 2 k.p.a. Stwierdza, on, że uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. W tym przypadku, każdy nieudostępniony fragment umowy winien zawierać wyjaśnienie z jakich konkretnie przyczyn nie może być udostępniony, co w danym przypadku stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Na marginesie należy, też zauważyć, że w odpowiedzi na skargę pojawia się następna kategoria wyłączenia a mianowicie ochrona praw autorskich. W tym miejscu należy zauważyć, że pismo zobowiązanego składane na tym etapie, postępowania sądowoadministracyjnego nie może stanowić uzupełniającego uzasadnienia decyzji, czy ewentualnie ekskulpować jej braków. Jak również skarga nie może sanować braków decyzji – w uzasadnieniu skargi wskazano na przepisy umowy, które nie zostały przesłane wnioskodawcy (wskazane tam paragrafy nie wymieniają zresztą wszystkich "brakujących" zapisów.) Według Sądu w szczególności brak prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia powoduje, że zaskarżoną decyzję nie można poddać kontroli sądowej. Zadaniem zatem zobowiązanego jest usunięcie uchybień wskazanych w treści uzasadnienia. Reasumując uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego – zatem po myśli art. 145 § 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej. H.B.18.04.2014 r.