IV SA/Wr 424/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2023 r. nr SKO 4316/88/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2022 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w U., Z. B. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. R., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 24 sierpnia 2022 r. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 stycznia 2023 r. pracownik socjalny ustalił, że matka strony (lat 80) jest wdową, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 lipca 2022 r., tj. od 79 roku życia, na stałe. Choruje na - cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, posiada dużą wadę wzroku i niedosłuch. W ramach sprawowanej opieki nad matką wnioskodawczyni – przygotowuje matce posiłki, dba o higienę osobistą, rozpala w piecu, sprząta, umawia wizyty lekarskie, kupuje leki i inne rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania. Strona nie mieszka z matką, ale mieszka w tej samej miejscowości. Przychodzi do matki trzy razy dziennie. Obecnie, wnioskodawczyni jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Środzie Śląskiej jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Posiada około 14,5 roku stażu pracy. Pracę utraciła około 7 lat temu, z powodu opieki na dziećmi. Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. (nr 8252.000034.2023) Wójt Gminy Udanin odmówił stronie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. Na podstawie zebranej dokumentacji organ ustalił bowiem, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.). W ramach tej argumentacji organ wskazał na art. 17 ust. 1b u.ś.r. (podnosząc, że niepełnosprawność matki powstała w wieku 79 lat) oraz na art. 17 ust. 1 u.ś.r. (wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną). W odwołaniu od tej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. W decyzji z dnia 28 marca 2023 r. (nr SKO 4316/88/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, pozbawił mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., dlatego też w sprawie należało przyjąć że podopieczna strony spełnia warunek w postaci wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dalej SKO zaakcentowało, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma przede wszystkim okoliczność, czy stopień i zakres opieki jaką wnioskodawczyni sprawuje nad matką uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Kolegium zaakcentowało, że nie zawsze osoba nieaktywna zawodowo oraz zarazem opiekująca się osobą niepełnosprawną spełnia ustawową przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Znaczenie ma bowiem charakter i zakres sprawowanej opieki, który rzeczywiście czyni niemożliwym podjęcie lub kontynuowanie aktywności zawodowej. W nawiązaniu do realiów kontrolowanej sprawy SKO wskazało, że wnioskodawczyni pomaga matce jedynie przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, rozpala w piecu, gotuje, robi zakupy, sprząta, pomaga przy kąpieli, wspólnie spędza wolny czas. Czynności te, wymienione w wywiadzie oraz w odwołaniu dotyczą prowadzenia gospodarstwa domowego także przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że A. R. może samodzielnie zaspokajać swoje podstawowe potrzeby życiowe, tj. spożywać posiłki i korzystać z toalety. Samodzielnie też porusza się po mieszkaniu. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że strona nie spełnia zasadniczego warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci zakresu i charakteru sprawowanej opieki względem jej matki, która wykluczałaby jej aktywność zawodową i zarobkową. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję SKO zarzucając tej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami – konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyrażając pogląd, że przepis ten nie uzależnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nieustannie przez całą dobę. Skarżąca w odesłaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 577/21 i w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19 zwróciła uwagę, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ewentualnie, o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zawarła również wniosek o zasądzenie od SKO na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd podziela pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia związku między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenia wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Opinia odnośnie charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie kwestionując złego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz konieczności jej wsparcia i udzielania pomocy przy niektórych czynnościach przez opiekuna (do czego jest on zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), należy podkreślić, że sam znaczny stopień niepełnosprawności (w tym przyznany na stałe), czy też sama niezdolność do samodzielnej egzystencji, jak i sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. To organ administracji ma obowiązek – rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W okolicznościach faktycznych sprawy poza sporem pozostawała kwestia braku wystąpienia przesłanki rezygnacji skarżącej z zatrudnienia w kontekście ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. W toku wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego w dniu 13 stycznia 2023 r.) strona przyznała bowiem, że rezygnacja z zatrudnienia (która nastąpiła około 6- 7 lat temu) miała związek z opieką nad dziećmi, nie zaś opieką nad matką. Jak jednocześnie oświadczyła, z czasem matka zaczęła "podupadać na zdrowiu" i strona podjęła się osobistej opieki nad matką. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w sprawie zachodzi przesłanka niepodejmowania przez stronę zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 23 grudnia 2022 r., dołączając orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z dnia 24 sierpnia 2022 r., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 lipca 2022 r. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że wymiar opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w innym wyroku tut. Sądu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21; CBOSA). Jak wynika z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, wnioskodawczyni nie mieszka z matką, ale zamieszkuje w tej samej miejscowości i w ramach sprawowanej opieki przychodzi do matki trzy razy dziennie. W godzinach porannych dokonuje zakupów żywności, rozpala w piecu, przynosi drzewo i węgiel. Przygotowuje i podaje śniadanie. W godzinach południowych donosi opał i zanosi matce przygotowany u siebie w domu obiad. Wieczorami przygotuje kolacje i dostarcza niezbędny opał. Dodatkowo, pomaga matce w ubieraniu się, myje matkę. Umawia matkę na wizyty lekarskie (podczas których towarzyszy matce), wykupuje i dawkuje leki. Opisany zakres czynności pielęgnacyjnych pokrywa się z opisem czynności dołączonym przez stronę do wniosku, z którego dodatkowo wynika, że asekuracyjne prowadzenie do toalety oraz wyjścia na spacery i do kościoła. Jak wynika również z wywiadu środowiskowego, matka strony skończyła 81 lat. Choruje na cukrzycę, nadciśnienie, ma bardzo dużą wadę wzroku i niedosłuch. Nie jest w stanie samodzielnie poruszać się poza obrębem mieszkania. Nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłków, zrobić zakupów ani przynieść opału. Mając na uwadze ustalony w toku postępowania zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca przy matce w ramach codziennej nad nią opieki Sąd podziela stanowisko Kolegium w zakresie przyjętej przez ten organ oceny, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi obiektywnie rozumiana przeszkoda w podjęciu przez stronę zatrudnienia, w jednej z form wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie uniemożliwia bowiem podjęcie przez nią zatrudnienia, choćby w ograniczonym wymiarze czasowym. W ocenie Sądu, podejmując aktywność zawodową strona jest w stanie godzić zatrudnienie z opieką nad matką. Co wymaga w sprawie wyraźnego zaakcentowania, matka strony, jakkolwiek schorowana, to jednak może poruszać się samodzielnie w obrębie mieszkania. Nie jest pampersowana. Z akt sprawy, ani z treści skargi nie wynika, by nie mogła samodzielnie spożywać posiłków, a jedynie wymaga pomocy przy ich sporządzaniu. Świadczona przez skarżącą pomoc sprowadza się zasadniczo do wykonywania czynności dnia codziennego w prowadzeniu gospodarstwa domowego (robienie zakupów, gotowanie, sprzątanie) i – czego również nie można pominąć- stanowi wypełnianie ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Dodatkowo należy zauważyć, że obiady strona przygotowuje u siebie w domu i zanosi je matce, Niewątpliwe zatem czas sporządzony przez nią na gotowaniu tych posiłków jest spożytkowywany nie tylko dla potrzeb matki ale i dla domowników strony. Co w sprawie wymaga odnotowania, świadczona przez skarżącą opieka nad matką nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających stałej jego obecności i pomocy, ponieważ matka nie jest osobą leżącą, nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok, czy stomii. Zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, bowiem czynności wykonywane przez nią względem matki mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia również wtedy, gdyby strona pracowała. Z doświadczenia życiowego wynika, że większość rodzin aktywnych zawodowo jest w stanie łączyć obowiązki zawodowe z opieką nad schorowanym rodzicem w zakresie korespondującym w tym, jaki został ustalony w przypadku czynności opiekuńczych sprawowanych przez stronę. Włączając w to konieczność umawiania rodzica na wizyty lekarskie oraz towarzyszenia rodzicowi podczas tych wizyt. Uzasadnione jest tym samym twierdzenie Kolegium, że w przypadku skarżącej niepodejmowanie zatrudnienia nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną przez nią opieką nad matką. Reasumując Sąd uznał, że Kolegium zasadnie uznało, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, albowiem nie spełnia ona warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis został w sprawie - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosowany. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.