IV SA/Wr 425/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hotelu I. oddala skargę II. przyznaje adw. T. L. kwotę 292,80 ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł w tym 22 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na podstawie art. 39 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2 i 4, art. 4, art.106 ust. 1, ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówił udzielenia M. C. pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycia kosztów pobytu w hotelu "[...]" w L. w okresie od dnia 1 grudnia 2006 r. do dnia 25 lutego 2007 r. w wysokości 2.600 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w myśl art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z jej art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Bezspornym jest fakt, iż strona jest osobą chorą i z tego tytułu wymaga zintensyfikowanych działań medycznych (diagnostycznych, leczniczych, dietetycznych, profilaktycznych, itp.). Bezspornym pozostaje także to, iż jest osobą bezdomną czyli: - niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 17 ustawy o pomocy społecznej, gmina ma obowiązek zapewnić stronie m.in. schronienie. Następuje to poprzez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych w myśl art. 48 ust. 2 wyżej powołanej ustawy. Ponieważ Gmina Miejska L. nie dysponuje na terenie miasta takimi placówkami zaproponowano M. C. możliwość pobytu w schroniskach w Ż., L. i J. G. (z którymi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. ma zawarte bezterminowe porozumienie), z czego nie skorzystał argumentując to koniecznością pobytu w L.. Dostarczył zaświadczenie lekarskie wskazujące, iż nie powinien przemieszczać się na odległość powyżej 100 km od L.. Jednakże deklarował pobyt w schronisku dla bezdomnych, o ile takie schronisko byłoby na terenie L.. W wyniku własnego wyboru zamieszkał w hotelu "[...]", gdzie odpłatność za dobę (bez wyżywienia) wynosi 40 zł, a miesięcznie około 1200 zł. W związku z tym, iż w dniu 21 listopada 2006r. M. C. okazał zaświadczenie lekarskie wskazujące, iż wymaga opieki osób drugich zaproponowano mu czasowy pobyt w Domu Opieki "[...]" w L., spełniającym wszelkie wymagane standardy, zapewniającym nie tylko przysłowiowy dach nad głową i codzienne wyżywienie (w tym dietetyczne, zgodnie z zaleceniami lekarza). W dniu 24 listopada 2006 r., na wniosek strony została wydana decyzja kierująca M.C. na pobyt czasowy do Domu Opieki "[...]" w L. Do dnia dzisiejszego nie skorzystał on jednak z pobytu w tej placówce wskazując, że nie odpowiadają jej warunki tam panujące, m.in. brak możliwości stosowania specjalistycznej diety. Jak dalej wskazał organ I instancji, w dniu 28 listopada 2006r. strona została poinformowana o możliwości zamieszkania w byłym internacie przy Młodzieżowym Domu Kultury w L., z odpłatnością 214 zł miesięcznie. Jednak z tej oferty również nie chce skorzystać pozostając w hotelu "[...]" i żądając od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. pokrycia kosztów tego pobytu na kwotę 2600 zł. Organ I instancji wskazał, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Stwierdził, że pokrycie kosztów pobytu w hotelu nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej strony. Brak mieszkania nie oznacza jeszcze zasadności zamieszkania w hotelu tym bardziej, że Ośrodek przedłożył stronie alternatywne rozwiązania problemu braku lokalu mieszkalnego z możliwością partycypacji w kosztach utrzymania. Jednak każdą propozycję, a więc i możliwość zmiany trudnej sytuacji życiowej strona odrzuca. Opłacanie za kwotę 1200 zł miesięcznie tylko kosztów noclegów jest działaniem z pewnością nieracjonalnym i nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji M. C. wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach Kolegium wskazało, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) regulujące prawo do zasiłku celowego, a nie jak to przyjął organ I instancji - art. 48 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy. Strona oczekuje przyznania pomocy pieniężnej na konkretny cel, tj. pokrycie kosztów pobytu w hotelu robotniczym w okresie od dnia 1 grudnia 2006r. do dnia 25 lutego 2007r. w kwocie po 2600 zł. Podstawową zasadę udzielania świadczeń pieniężnych formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast według art. 39 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższego wynika, iż ustawa o pomocy społecznej umożliwia przyznanie pomocy pieniężnej na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Ustawodawca wskazał przykładowo cele, na jakie może być przyznane tego rodzaju świadczenie, pozostawiając swobodę organowi, który na tle stanu faktycznego sprawy ma prawo dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba mieści się w tym pojęciu. Ocena ta dokonywana jest z uwzględnieniem innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zasad ogólnych regulujących podstawowe cele i zadania tej pomocy. Dokonywana jest w ramach uznania administracyjnego, co w sposób szczególny zobowiązuje organ do przeprowadzenia skrupulatnego postępowania wyjaśniającego i następnie wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Ogólnie można jednak wskazać, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb życiowych, a w dodatku w sytuacji gdy wnioskodawca nie ma innych możliwości zaspokojenia tych potrzeb. Wniosek taki wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, według którego pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei według art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy M. C. ([...] lat) jest osobą bezdomną i od dnia 6 listopada 2006r. nocuje w hotelu "[...]", przy ul. [...] w L. Obecnie strona przebywa i wynajmuje lokal przy ul. [...] w L. Strona jest osobą chorą i bierną zawodowo. Została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do listopada 2009 r. i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. W okresie od dnia 26 października 2006r. do dnia 6 listopada 2006r. wnioskodawca przebywał w szpitalu w L. w związku z zawałem mięśnia sercowego. Po wyjściu ze szpitala nie miał zapewnionego miejsca noclegowego, w związku z czym zamieszkał w hotelu w L., w którym koszt noclegu wynosi 40 zł. Organ I i II instancji uznały, iż sfinansowanie kosztów pobytu strony w hotelu nie mieściły się w celach i możliwościach pomocy społecznej. Niewątpliwie schronienie i zapewnienie noclegu mieści się w pojęciu podstawowych potrzeb bytowych i można uznać za racjonalne zachowanie strony, która nie mając tych potrzeb zabezpieczonych bezpośrednio po wyjściu za szpitala wynajęła pokój w hotelu robotniczym. Jednakże, z uwagi na niezwłoczną reakcję organu pomocy społecznej i propozycję umiejscowienia wnioskodawcy w noclegowni, a następnie zapewnienia stronie miejsca pobytu w domu opieki społecznej "[...]" w L., a także w internacie przy Miejskim Domu Kultury w L. - pobytu w hotelu, o którego sfinansowanie ubiega się strona, nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową, której zaspokojenie powinna zabezpieczyć pomoc społeczna. Z dokumentów sprawy wynika, że organ próbował zabezpieczyć wskazane potrzeby kierując M. C. do jednej z noclegowni, z którymi zostały podpisane odpowiednie umowy. Są to noclegownie należące do Towarzystwa im. [...] w J. G., Le. oraz w Ż.. Strona odmówiła jednak zgody na pobyt w tych placówkach tłumacząc to koniecznością badań i leczenia. Jak słusznie jednak zauważył organ I instancji w miejscowościach tych także istnieją placówki służby zdrowia i możliwość kontynuacji leczenia. W razie konieczności przeprowadzenia specjalistycznych badań nie było zaś przeszkód do przejazdu skarżącego do właściwej jednostki w L., gdyż nie wyklucza tego zaświadczenie lekarskie z dnia 7 listopada 2006r., które dopuszcza możliwość przemieszczania się M. C. na odległości nie przekraczające 100 km. Ponieważ wskazane przez organ I instancji noclegownie są położone bliżej L. aniżeli 100 km, istniała realna możliwość umieszczenia skarżącego w tych instytucjach i dalsza kontynuacja leczenia. Na uwagę zasługuje także fakt, iż umożliwiono stronie zamieszkanie w domu opieki "[...]" w L., pomimo tego wnioskodawca nie stawił się w nim tłumacząc to nieodpowiednimi warunkami. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku kolejnej propozycji umiejscowienia odwołującego się w internacie przy Młodzieżowym Domu Kultury w L.. Reasumując, M. C. został objęty szeroką pomocą organu na miarę jego możliwości i celów pomocy społecznej. Natomiast pokrycie kosztów pobytu w hotelu, gdzie jedna doba kosztuje 40 zł nie mieści się w tych celach i nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko to jest zasadne także z uwagi na fakt, iż proponowano stronie zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych w ramach możliwości pomocy społecznej, z których M. C. nie skorzystał. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i należało utrzymać ją w mocy. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. C. zażądał zwrotu "wszelkich ściśle określonych świadczeń konstytucyjnych Państwa Polskiego – świadczeń ustanowionych ściśle ustawowo". Stwierdził także, iż swoim działaniem organy decyzyjne naruszyły Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według tego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba, itd. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 4 z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie budzi wątpliwości, że M. C. spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jest osobą bezrobotną, bezdomną, chorą, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i utrzymuje się wyłącznie ze środków z pomocy społecznej. W niniejszym postępowaniu skarżący, żądaniem z dnia 8 marca 2007 r., uzupełnionym podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, zwrócił się o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hotelu robotniczym "[...]" w L. w okresie od dnia 1 grudnia 2006 r. do dnia 25 lutego 2007 r., tj. w formie zasiłku celowego w kwocie 2600 zł. Z dokonanej przez Sąd analizy akt sprawy wynika, że po wyjściu skarżącego ze szpitala, w którym przebywał w dniach od 26 października 2006r. do 6 listopada 2006r. wskutek zawału mięśnia sercowego, zamieszkał w hotelu "[...]" w L., gdzie koszt jednego noclegu wynosi 40 zł. W reakcji na zgłoszony przez skarżącego wniosek o zwrot kosztów pobytu w tym hotelu w okresie wcześniej wskazanym, organ pomocy społecznej niezwłocznie zaproponował mu umieszczenie w jednej z noclegowni działającej w ramach Towarzystwa im. [...], tj. w J. G., L. lub w Ż., z którymi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. ma podpisane porozumienia, a następnie pobyt w Domu Opieki Społecznej "[...]" w L., do którego skierowano skarżącego decyzją Kierownika Ośrodka z dnia [...]r. Nr [...]. Tymczasem skarżący odmówił udania się do wskazanych placówek motywując ten fakt tym, iż z uwagi na swój stan zdrowia i potrzebę kontynuacji leczenia nie może pozostawać w oddaleniu od L. o więcej niż 100 km, na potwierdzenie czego przedstawił zaświadczenie lekarskie, zaś Dom Opieki "[...]" w L. nie spełnia standardów koniecznych do jego właściwej egzystencji. M. C. odmówił także propozycji umieszczenia go w internacie mieszczącym się przy Młodzieżowym Domu Kultury w L.. Wobec powyższego, niewątpliwie stwierdzić należy, że w związku z oferowaną skarżącemu pomocą przez organ I instancji, pokrywanie kosztów jego pobytu w hotelu, w którym spędzenie jednej doby kosztuje 40 zł, nie mieści się w celach tej pomocy. Słuszny stąd wniosek organów decyzyjnych, że wsparcie w takiej postaci nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż w okresie listopada i grudnia 2006 r. skarżący korzystał ze środków pomocy społecznej w postaci choćby zasiłku stałego w kwocie 444 zł. Nadto, skoro skarżący, co wynika ze zgromadzonych w sprawie materiałów, nie wykazywał chęci współpracy z organem pomocy społecznej, do czego w myśl ustawy stanowiącej materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia, był zobligowany, trudno czynić zarzut pod adresem organów decyzyjnych, że podjęte rozstrzygnięcie jest wadliwe. I chociaż uznaniowy charakter decyzji (...) sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona, gdyż sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (w szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności) - (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29), Sąd stwierdził, że organy decyzyjne właściwie orzekły, iż pomoc we wnioskowanej formie i kwocie z pewnością nie mieści się w celach i zadaniach pomocy społecznej. Reasumując wskazać należy, że Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego ani procesowego skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 3 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).