IV SA/Wr 426/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hotelu I. oddala skargę II. przyznaje adw. T.L. kwotę 292,80 ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł w tym 22 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r., Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia M. C. pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w hotelu "[...]" w L. w okresie od dnia 6 listopada 2006 r. do 30 listopada 2006 r. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 8 marca 2007 r. w przedmiocie między innymi zwrotu kwoty 4.400 zł tytułem kosztów noclegów jakie poniósł M. C. w okresie od listopada 2006 r. do kwietnia 2007 r. Strona w wywiadzie z dnia 11 kwietnia 2007 r. zmodyfikowała swoje żądanie i stwierdziła, że oczekuje przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w hotelu "[...]" w okresie od 6 listopada 2006 r. do 25 lutego 2007 r. Powyższe żądanie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. rozpoznał dwoma decyzjami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., odmówił udzielenia pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hotelu "[...]" od dnia 1 grudnia 2006 r. do dnia 25 lutego 2007 r. w wysokości 2.600 zł Drugą decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Dyrektora MOPS w L. umorzył postępowanie wszczęte w dniu 8 marca 2007 r. na wniosek strony w sprawie przyznania zasiłku celowego na pokrycie koszów pobytu w hotelu w okresie od 6 listopada 2006 r. do 30 listopada 2006 r. Organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie udzielenia M. C. pomocy w formie zasiłku celowego, z tym uzasadnieniem, że powyższa sprawa została już zakończona ostatecznymi decyzjami nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r., a w związku z powyższym brak jest możliwości kolejnego rozpatrzenia sprawy w żądanym zakresie. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona domagała się przyznania jej zasiłku celowego, podnosząc, że wszystkie świadczenia z pomocy społecznej są obligatoryjne i należą mu się. Zdaniem odwołującego prawo do pomocy społecznej wynika z uregulowań zawartych w Konstytucji, wobec czego niedopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Organ odwoławczy w motywach decyzji przywołał brzmienie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc w przypadku, gdy nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zdaniem organu II instancji bezprzedmiotowość postępowania wywołuje również sytuacja, gdy strona postępowania występuje z wnioskiem w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, bowiem tożsamość sprawy istnieje, gdy sprawa dotyczy tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym. Z akt sprawy wynika, że M. C. zwracał się już do organu I instancji o zwrot kosztów pobytu w hotelu "[...]" w L. Wnioski te zostały rozpatrzone decyzjami organu pomocy społecznej z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...]. Przy czym rozstrzygnięcia te dotyczyły odmowy przyznania pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hotelu "[...]" w L., w okresie od 6 listopada 2006r. do 30 listopada 2006r. Decyzje powyższe zostały oparte na takiej samej argumentacji jak w niniejszej sprawie (żądanie strony nie mieści się w możliwościach i celach pomocy społecznej) i zostały utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odpowiednio decyzjami z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...]. Zatem kolejna decyzja, rozstrzygająca w sposób merytoryczny o żądaniu M. C. w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w hotelu "[...]" w okresie od 6 listopada 2006r. do 30 listopada 2006r., zapadłaby w warunkach tożsamości sprawy administracyjnej, naruszałaby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i dotknięta byłaby wadą nieważności. W skardze na decyzję ostateczną M. C. wniósł o jej unieważnienie. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przez organy pomocowe przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz przepisów Konstytucji RP tj. art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 3. Zdaniem skarżącego przepisy Konstytucji oraz ustawy o pomocy społecznej obligują organy administracji publicznej do zapewnienia osobie niepełnosprawnej wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie czy kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem osądu w badanej sprawie jest decyzja umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia Mieczysławowi Cieślakowi pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na pokrycia kosztów pobytu w hotelu "Notel" w Lublinie w okresie od dnia 6 listopada 2006 r. do 30 listopada 2006 r. Umorzenie postępowania administracyjnego następuje w dwóch sytuacjach przewidzianych w art.105 k.p.a., a mianowicie z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej przez organ oraz z powodu wycofania żądania wszczęcia postępowania przez stronę. Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne, co wynika z kategorycznego brzmienia art. 105 § 1 k.p.a.. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania z "jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Przywołany przepis wskazuje na rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej, gdy dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera ona inny skutek prawny, oznacza bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Podstawowe znaczenie w ustaleniu zakresu stosowania art. 105 § 1 k.p.a. ma treść pojęcia "bezprzedmiotowość postępowania". Z uwagi na zasadniczy cel postępowania administracyjnego, jakim będzie zawsze konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie. W przypadku braku możliwości ustalenia lub określenia chociażby jednego elementu tego stosunku mamy do czynienia z ujawnieniem się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak i, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2005, s. 485 oraz B. Adamiak i, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki , Ordynacja podatkowa , Komentarz, Unimex 2006, s.769) . Niewątpliwie organ podejmując decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.), zobligowany jest do wskazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn bezprzedmiotowości postępowania. Natomiast zakres kontroli sądowo – administracyjnej takiej decyzji sprowadza się jedynie do zbadania, czy organy podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo ustaliły przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, która jest niezbędna do zastosowania instytucji umorzenia postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. k.p.a. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, kiedy postępowanie administracyjne posiada swój przedmiot. Według literatury przedmiotu oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego- przedmiot postępowania istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki "a mianowicie : - w sprawie działa organ administracji publicznej, - organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, - sprawa ma charakter indywidualny, - rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej, - w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, - zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, - istnieje podmiot mogący być stroną postępowania, - podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie - nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie" ( por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005, s.44) . A zatem sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie wszczęte w sprawie, która została już załatwiona decyzją ostateczną. Wydanie bowiem decyzji załatwiającej tę samą sprawę co do istoty po raz drugi powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu obarczona jest wadą nieważnością (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). Przechodząc od tych ogólnych uwag na grunt okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy za podstawę umorzenia postępowania uznał bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną pozostawaniem w obrocie ostatecznych decyzji, rozstrzygających o prawach strony w analogicznym zakresie, jak objętych wnioskiem skarżącego z dnia 8 marca 2007 r., w którym domaga się on przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w hotelu "[...]" w L. w okresie od dnia 6 listopada 2006 r. do 30 listopada 2006 r. Analiza materiału aktowego zgromadzonego w sprawie w tym zakresie nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wynika z niego, że decyzjami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r., Nr [...], [...] r. nr [...] oraz [...] r. nr [...] odmówiono skarżącemu udzielenia pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hotelu "[...]" w łącznym okresie od dnia 6 listopada 2006 r. do 30 listopada 2006 r. Od powyższych decyzji strona odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które to decyzjami z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone decyzje, wobec czego stały się one ostateczne w toku instancji. A zatem organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, rozumianą jako funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięć w tym samym przedmiocie, za ten sam okres i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Albowiem dopóki orzeczenia rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę pozostają w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma lub treść wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Na powyższe uwarunkowania organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę, dochodząc zarazem do trafnych, znajdujących umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, wniosków. Stanowiska tego nie mogą przy tym zmienić argumenty skargi. Nie dostarczają bowiem podstaw do skutecznego zwalczenia poglądu, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest w omawianym zakresie bezprzedmiotowe. Argumenty te są zresztą w ocenie Sądu o tyle chybione, że dotyczą kwestii merytorycznych dla niniejszej sprawy - w związku z czym nie mogą stanowić przedmiotu oceny, albo też odnoszą się do okoliczności, które mogłyby być przedmiotem badania w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych Z tych samych przyczyn zbędne jest szersze ustosunkowanie się do zarzutów skargi nakierowanych na merytoryczne racje udzielenia pomocy na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O zwrocie kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 3 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).