IV SA/Wr 427/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę II. przyznaje adw. T. L. kwotę 292,80 ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł w tym 22 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Podaniem z dnia 8 marca 2007 r. M. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z prośbą o przyznanie pomocy na różne cele w tym m.in. pokrycie kosztów noclegów. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprecyzował, że oczekuje na częściowe pokrycie kosztów wynajmu pokoju po 350 zł w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 maja 2007 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej L., na podstawie art. 39 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 106 ustr. 1, ust. 3a ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593, wraz z póź. zm.), zwana dalej ustawą, zarządzeń Prezydenta Miasta L. w sprawie upoważnienia do wydania decyzji administracyjnych P.0151-205/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., P.0151-239/2004 z dnia 3 czerwca 2004 r. oraz P.0151-2006/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. zmienionego zarządzeniem P.0151-176/2005 z dnia 26 kwietnia 2005 r. i art. 108 k.p.a., przyznał M. C. pomoc społeczną w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów wynajmu pokoju w miesiącu kwietniu 2007 r. w kwocie 200 zł, oraz odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów wynajmu pokoju w miesiącu marcu 2007 r. – w kwocie 350 zł i w maju 2007 r. w wysokości 350 zł. We wniesionym odwołaniu M. C. wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z udzielaniem pomocy pieniężnej regulują przepisy ustawy pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekroczy kwoty 477 zł – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym. Prawodawca nie określił w sposób ścisły przesłanek jego przyznania oraz wysokości. Rozstrzygając sprawę przyganiania zasiłku celowego właściwy organ uwzględnia zarówno sytuację życiową osoby ubiegającej się o to świadczenie, jak i własne możliwości finansowe. Z racji tego, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie tj. podania dlaczego przyznano zasiłek celowy i jakie okoliczności były brane pod uwagę przy ustalaniu jego wysokości. Jak wynika z akt sprawy M. C. (60 lat) jest osobą bezdomną i od dnia 6 listopada 2006 r. nocował w hotelu "N." przy ul. [...] w L. Obecnie wnioskodawca przebywa i wynajmuje lokal przy ul. [...] w L. Koszt wynajmu to 350 zł miesięcznie. Strona jest osobą chorą i bierną zawodowo. M. C. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do listopada 2009 r. i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. W okresie od 26 października 2006 r. do 6 listopada 2006 r. wnioskodawca przebywał w szpitalu w L. w związku z zawałem mięśnia sercowego. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wskazano, iż organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uznał że należy częściowo wspomóc wnioskodawcę w zakresie pokrycia kosztów wynajmu mieszkania. Uzasadnił przy tym swoje stanowisko, które Kolegium podzieliło. Pomoc przyznano bowiem w wysokości, która powinna zaspokoić potrzeby strony w tym zakresie, a nadto uwzględniono także możliwości finansowe pomocy społecznej. Przede wszystkim organ w całości uwzględnił wniosek strony co do zakupu lekarstw, wykazując, iż możliwy jest zakup leków odpowiadających lekom przepisanym przez lekarza, ale tańszych. M. C., zważywszy na jego trudną sytuację życiową, przyznano zasiłek celowy w kwocie 200 zł. Zdaniem organu odwoławczego była to kwota adekwatna do potrzeb M. C. i możliwości organu pomocy społecznej, który objął go wszechstronną pomocą w ramach zabezpieczenia także innych potrzeb. Uwzględniając te okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego i działał w ramach swobody jaką stworzyły mu przepisy prawa co do sposobu przyznawania pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. C. nie zgodził się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdził, iż wszystkie świadczenia z pomocy społecznej są obligatoryjne i mu się należą. Powinny zabezpieczać wszystkie jego potrzeby. Wyraził niezadowolenie z pracy organów administracji i zarzucił naruszenie Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do naruszenia przepisów Konstytucji RP przez organy orzekające stwierdzono, iż przepisy te nie mają bezpośredniego zastosowania i odsyłają do przepisów ustaw. Zatem podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Cele i zasady udzielania pomocy społecznej oraz krąg pomiotów objętych tą pomocą zostały określone w przepisach rozdziału I w dziale I ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomocy społecznej udziela się w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ustawy na zasadach określonych w dalszych przepisach ustawy. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy m. in. dostosowywaniu rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala jednak organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony. Przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym prawnie "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Jednakże granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do zasady uznaniowości, zwracając uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola tych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ocenie, czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności ( por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie złym stanem zdrowia i pozostawaniem bez pracy. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia M. C. pomocy społecznej w formie pieniężnej. W sprawie będącej przedmiotem osądu, organy administracji obu instancji, zasadnie przyjęły, iż pokrywanie przez organ pomocy społecznej kosztów wynajmu pokoju, w sytuacji gdy organ I instancji zaproponował wnioskodawcy inną możliwość schronienia (noclegów) nie mieści się w zakresie potrzeb, które mogą być zaspokojone zasiłkiem celowym. Nadto organ prawidłowo wskazał, że musiał uwzględnić także własne, ograniczone możliwości finansowe oraz fakt, że wsparcia wymagają także inne osoby, co szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z podanej informacji wynika, że stronie przyznano pomoc w kwocie wyższej od przeciętnie przyznawanej, która średnio wynosiła 181,48 zł. Z tych przyczyn brak było możliwości przyznania stronie pomocy w żądanej kwocie 1050 zł na pokrycie wydatków związanych z koniecznością opłacania wynajętego pokoju. Nadto zwrócić też trzeba uwagę na fakt, iż M. C. przez okres trzech miesięcy uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czym pozbawił się prawa do zasiłku stałego. Nie może więc teraz oczekiwać, że wszystkie jego żądania zostaną zrealizowane w ramach zasiłku celowego, skoro nie wykorzystuje innych możliwości poprawy swojej sytuacji życiowej. Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut naruszenia przez organy administracji wskazanych przez skarżącego przepisów Konstytucji, wiążących Polskę umów międzynarodowych oraz ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji odsyła w zakresie swej regulacji do ustawodawstwa zwykłego, stanowiąc, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że "prawodawca konstytucyjny pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób jeszcze wyraźniej szeroką swobodę działania pozostawioną parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Swoboda wyboru nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa". (wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, s. 538). Ponadto stwierdzić należy, że skarżący objęty jest pomocą społeczną w ramach zabezpieczenia także innych jego potrzeb. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy i wydały na tej podstawie prawidłowe rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż wniesiona skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów i przy braku naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.). O zwrocie kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 3 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).