IV SA/Wr 429/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. (...) – na podstawie art.61§ 4 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji ( Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz.7) - zawiadomił P. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na dziecko w okresie zasiłkowym 2009/2010. P. W. wniósł zażalenie na powyższe zawiadomienie, podnosząc zarzut nie pouczenia go na piśmie o możliwościach odwoławczych od błędnych decyzji MOPS, w tym od wspomnianego wyżej pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 134 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na wydane przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta O. Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. (...). W jego motywach Kolegium stwierdziło , że w rozpatrywanej sprawie występuje niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego , albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1992 r. (sygn. akt SA/Gd 746/92/S) , który przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Według Kolegium podobny przypadek występuje w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przekazanie informacji na podstawie art. 27 ust. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej (postanowienia), lecz jest czynnością materialno-techniczną, na którą zażalenie nie przysługuje. Z tego powodu Kolegium było zobowiązane do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu . Skarga oparta została na zarzucie celowego pobawienia go konstytucyjnego prawa do obrony i środków odwoławczych od błędnych i materialno-technicznych decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., wydanych z naruszeniem prawa i w wyniku przestępstwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji orzekającej obowiązek zwrotu należności wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego za okres 2009/2010 , a także o przekazanie mu jako stronie zobowiązanej do zwrotu świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego decyzji MOPS w O. w formie umożliwiającej odwołanie się od niej" oraz obciążenie M. W. obowiązkiem zwrotu alimentów otrzymanych przez nią z Funduszu Alimentacyjnego na podstawie wadliwej decyzji . Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i uzasadnienie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanymi w skardze wnioskami skarżącego miedzy innymi o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej obowiązek zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej i o obciążenie M. W. obowiązkiem zwrotu alimentów otrzymanych przez nią z Funduszu Alimentacyjnego wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) ( zwanej dalej p. p. s. a.). Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p. p. s. a. Wobec tego w nawiązaniu do wniosku skarżącego o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o obowiązku zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, wyjaśnić też należy, że kontrolą Sądu w przedmiotowej sprawie objęte jest wyłącznie zaskarżone postanowienie, a nie kwestie związane z prawidłowością decyzji organu pomocowego orzekającego w przedmiocie obowiązku zwrotu należności wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego za okres 2009/2010. W związku z tym wszystkie zarzuty skargi nakierowane na podważenie tej decyzji oraz decyzji orzekającej o przyznaniu świadczeń osobie uprawnionej z Funduszu Alimentacyjnego pozbawione są doniosłości prawnej . Natomiast oceniając wyłącznie pod kątem legalności zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził , aby było ono obarczone wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Jak już była o tym mowa wyżej w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wydane na podstawie powołanego art. 134 kpa w związku z art. 126 k.p.a. , stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. (...) zawiadamiające P. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na dziecko w okresie zasiłkowym 2009/2010. A zatem zawarte w skardze zarzuty natury merytorycznej nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w ramach tego postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie nie dotyczy załatwienia sprawy , lecz samego postępowania w sprawie. Zgodnie z art.141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i w tym zakresie odsyłają do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących odwołania, o czym stanowi art. 144 kpa. Stosownie do art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ma rację organ administracji , kiedy zauważa , że niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym, bądź przedmiotowym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. czynność materialno- techniczną. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy , że stosownie do art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 §1 i § 3 kpa). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w badanej sprawie. Zaskarżone zażaleniem pismo , będące zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu - z powołaniem się na przepisy art.61 § 4 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji ( Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz.7) -postępowania administracyjnego stanowi czynność materialno – techniczną. Jak wynika z jego treści ma ono charakter stricte informacyjny, wypełnia bowiem nałożony na organ przepisem art.61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia o fakcie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego wszystkich osób będących stronami w sprawie . Organ administracji zaskarżonym zażaleniem pismem zawiadomił skarżącego o takim fakcie i podstawach prawnych tej czynności . Od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast zażalenie jest wtedy między innymi niedopuszczalne , gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia. Zatem zaskarżenie zażaleniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie jest dopuszczalne. W związku z tym organ dokonując oceny zażalenia strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego prawidłowo uznał, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia zażalenia , od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych . Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.) do oddalenia skargi.