IV SA/Wr 43/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda D. po rozpoznaniu odwołania S. K. od decyzji Starosty Powiatu D. z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] w przedmiocie: uznania od dnia 26 sierpnia 2010 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji o uznaniu strony od dnia 26 sierpnia 2010 r. za osobę bezrobotną i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. S. K. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. w dniu 26 sierpnia 2010 r. jako osoba pozostająca bez pracy i jej poszukująca za pośrednictwem urzędu pracy. Na mocy decyzji Starosty D. z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, ponieważ spełniał przesłanki art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej w podstawie prawnej ustawy. Tą samą decyzją, na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy odmówiono stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ jak wynika z uzasadnienia, suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. S. K. odwołał się od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie kwestionował natomiast rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie uznania go z dniem 26 sierpnia 2010 r. za osobę bezrobotną. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną przez stronę decyzję w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku i na mocy art. 138 § 2 kpa przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Starosta D. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ponownie orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną od dnia 26 sierpnia 2010 r. Ponieważ sprawa uznania S. K. za osobę bezrobotną została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty D. z dnia [...] września 2010 r., tożsame rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Starosta D. zaskarżoną decyzją odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku. W uzasadnieniu argumentował, że wnioskodawca nie spełnia warunków do jego przyznania. W okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. od 26 lutego 2009 do 25 sierpnia 2010, okres warunkujący nabycie prawa do zasiłku wynosi mniej nic 365 dni (zaliczono zatrudnienie od 15 czerwca 2009 do 15 sierpnia 2009 i od 14 września 2009 do 13 listopada 2009, tj. 123 dni). S. K. odwołał się od decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu m.in. domaga się i wnosi o dopuszczenie dowodów, wyroków sądowych, pism mających znaczenie i załączonych do odwołania z dnia 23 września 2010. Uważa, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ pominięto dowody w postaci wyroków sądowych, gdzie postępowanie z winy ZUS toczyło się ponad 4 lata i przyznane zostały odsetki. Uważa, że okres wyczekujący na wyrok uznania prawa do świadczenia rentowego nie może być pominięty jako bezskładkowy, a stan rzeczy zakończył się w 2009 roku. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie podkreślił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji, stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104 b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jako bezrobotny w przypadku zainteresowanego przypada od 26 lutego 2009 do 25 sierpnia 2010 r. Do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wliczono zatem okres od 15 czerwca 2009 do 15 sierpnia 2009 i od 14 września 2010 do 13 listopada 2009 r. zatrudnienia u pracodawcy B. A., tj. 123 dni. Organ wskazał, że S. K. legitymuje się ponad 26 - letnim okresem składkowym i nieskładkowym, co wynika z kserokopii odpisu wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt III A Ua 490/09. Przedłożone do akt dokumenty dotyczące ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (od 4 lipca 2001 do 25 marca 2008), pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy (od 1 listopada 2003 do 31 stycznia 2005) czy wcześniejsze okresy zatrudnienia lub pobierania świadczeń po ustaniu zatrudnienia, nie mogły zostać wliczone do 365 dni, tj. do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, ponieważ dotyczą wcześniej szych okresów aktywności zawodowej; nie przypadają one w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień faktycznej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. jako bezrobotny. Artykuł 71 ustawy w ustępie od 1 do 7 wymienia enumeratywnie okresy które organ powinien uwzględnić przy ustalaniu prawa do zasiłku oraz, które mają wpływ na jego wysokość i czas pobierania. S. K. w okresie od 26 lutego 2009 do 25 sierpnia 2010 udokumentował 123 dni okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, wobec wymaganych przez ustawodawcę 365 dni. Skarżący nie spełnia podstawowego warunku wynikającego z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem nie posiada 365 - dniowego okresu uprawniającego do zasiłku w 18 miesiącach poprzedzających rejestrację. Zdaniem organu przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie przyznania zasiłku dla bezrobotnych (art. 71) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co nie daje podstaw do uznaniowego orzekania w tym przedmiocie i uwzględnienia zarzutu strony, tj. wliczenia do okresu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku okresu wyczekiwania na wyroki sądowe w sprawie świadczeń rentowych. Skoro S. K. nie spełnia warunków art. 71 ustawy, należało zadecydować jak w sentencji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem S. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze do WSA S. K. m.in. zarzucił, że bezprawnie został pozbawiony zasiłku dla bezrobotnego uznając, że nabył prawa na podstawie dokumentów w postaci wyroków sądowych i orzeczeń ZUS w O. oraz dokumentacji niemieckiej, bowiem uległ wypadkowi przy pracy, gdzie praca była wykonywania legalnie - kierowany przez Urząd Wojewódzki we W. Podniósł, że prawomocne orzeczenia Sądów wiążą także i Wojewodę, bowiem były potrącone składki na bezrobocie. Skarżący wnosi o dopuszczenie wniosków, a następnie zmianę zaskarżonej decyzji Wojewody D. i przyznanie prawa do zasiłku, W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust 7, art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 2 ustawy stanowi definicję legalną pojęć zawartych w powołanej wyżej ustawie, w tym między innymi w pkt 2 pojęcia "osoby bezrobotnej". Natomiast art. 71 ust. 1 i 2 ustawy wskazuje podstawy prawne przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z tym ostatnim przepisem prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a - c, w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W myśl zaś ust. 2 tego przepisu do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 1) zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.); 2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. S.K. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w D. celem rejestracji w dniu 26 sierpnia 2010 r. Z wpisów na karcie rejestracyjnej oraz dołączonych dokumentów wynika, że przed rejestracją w okresie 18 miesięcy od 15 czerwca 2009 r. do 15 sierpnia 2009 r. oraz od 14 września 2009 r. do dnia 13 listopada 2009 r. pozostawał w zatrudnieniu. Wcześniej, a więc poza 18 miesięcznym okresem od wniosku o rejestrację, tzn. w okresie od 1 listopada 2003 r. do 31 stycznia 2005 r. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący prowadził też działalność gospodarczą od 12 marca 1999 r., do 1 stycznia 2004 r. Działalność ta została wykreślona z ewidencji, na wniosek strony, z dniem 25 marca 2008 r. Wcześniejsze okresy zatrudnienia to: 7 października 1971 – 28 lipca 1973 r.; 22 października 1973 r. – 29 czerwca 1974 r.; 6 września 1974 – 22 maja 1984 r.; 24 maja 1984 r. – 30 czerwca 1993 r. Po przedłożeniu przez bezrobotnego dokumentów organ I instancji uznał, że S. K. spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i zasadnie przyznał jemu status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. 26 sierpnia 2010 r. Kwestię przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych reguluje art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni. Z akt sprawy wynika, że S. K. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji udokumentował tylko 123 dni pracy uprawniających do nabycia prawa do zasiłku, dlatego zasadnie w zaskarżonej decyzji orzeczono o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących respektowania prawomocnych wyroków i orzeczeń ZUS w O. oraz dokumentacji niemieckiej, bowiem uległ wypadkowi przy pracy, wskazać należy, że S. K. legitymuje się ponad 26 - letnim okresem składkowym i nieskładkowym. co wynika z kserokopii odpisu wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt III A Ua 490/09. Przedłożone do akt dokumenty dotyczące m.in. ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy czy wcześniejsze okresy zatrudnienia lub pobierania świadczeń po ustaniu zatrudnienia, nie mogły zostać wliczone do 365 dni, tj. do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, ponieważ nie dotyczą one ustawowego okresu, tj. 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP w Dzierżoniowie jako bezrobotny. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż skarżący spełnił ustawowe warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i na tej podstawie prawidłowo uznano go z dniem 26 sierpnia 2010 r. za osobę bezrobotną. Powyższe stanowisko organów nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu, przepis art. 71 ust. 1 omawianej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym, w szczególności uwzględnienia okresu rejestracji oraz sytuacji finansowej bezrobotnego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2008 r. II SA/Op 401/07, LEX nr 489517). W tym stanie rzeczy podzielić należy pogląd organów, iż odwołujący w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji, nie udokumentował 365 dni, o których mowa wyżej. Uznać zatem należy za organem, iż skarżący nie spełnił przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.