IV SA/Wr 431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV. na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I .oddala skargę. II. przyznaje adw. J. H. kwotę 292,80 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 w tym 22 % VAT od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Podaniami z dnia 8 marca 2007 r. M. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z prośbą o przyznanie pomocy na zakup żywności. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprecyzował, że oczekuje zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 700 zł w miesiącach kwietniu i maju 2007 r. w ramach programu rządowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej L., na podstawie art. 3 pkt 1 lit. "c", art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustaleniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186), w związku z art. 4, art. 7, art. 106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwana dalej ustawą, przyznał M. C. pomoc społeczną w formie zasiłku celowego od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r. w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na zakup artykułów żywnościowych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wysokość pomocy wynika z kalkulacji Ośrodka obowiązującej od dnia 4 kwietnia 2007 r. W ocenie organu I instancji kwota 200 zł wystarcza na zaspokojenie potrzeb w zakresie dożywiania dla gospodarstw jednoosobowych. Stwierdzono, iż "pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznawana jest w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Wysokość tej pomocy nie jest ustalona ustawowo lecz uznaniowa, przeliczana odrębnie w poszczególnych gminach na podstawie posiadanych środków na ten cel, wielkości prowadzonych gospodarstw domowych i cen posiłków w placówkach zbiorowego żywienia. We wniesionym odwołaniu M. C. wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części w jakiej przyznano zasiłek celowy w okresie od 1 maja do 31 maja 2007 r. i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że kwestie związane z udzielaniem pomocy na dożywianie regulują przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W myśl art. 3 pkt 1 lit. "c" tej ustawy, w ramach Programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 ust. 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei według § 6 powołanego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 66 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 i Nr 212, poz. 1767), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Zdaniem organu odwoławczego zasiłek celowy, o którym mowa wyżej jest świadczeniem o charakterze uznaniowym. Prawodawca nie określił w sposób ścisły przesłanek jego przyznania oraz wysokości. Rozstrzygając sprawę zasiłku celowego właściwy organ uwzględnia zarówno sytuację życiową osoby ubiegającej się o to świadczenie jak i własne możliwości finansowe. Z racji tego, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie tj. podania dlaczego przyznano zasiłek celowy i jakie okoliczności były brane pod uwagę przy ustalaniu jego wysokości. Jak wynika z akt sprawy M. C. ([...]lat) jest osobą bezdomną i od dnia 6 listopada 2006 r. nocował w hotelu "[...]" przy ul. [...] w L.. Obecnie wnioskodawca przebywa i wynajmuje lokal przy ul. [...] w L.. Koszt wynajmu to 350 zł miesięcznie. Strona jest osobą chorą i bierną zawodowo. M. C. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do listopada 2009 r. i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. W okresie od 26 października 2006 r. do 6 listopada 2006 r. wnioskodawca przebywał w szpitalu w L. w związku z zawałem mięśnia sercowego. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wskazano, iż organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uznał że należy częściowo wspomóc wnioskodawcę w zakresie pokrycia kosztów zakupu artykułów żywnościowych. Uzasadnił przy tym swoje stanowisko, które Kolegium podzieliło. Pomoc przyznano bowiem w wysokości, która powinna zaspokoić potrzeby strony w tym zakresie, a nadto uwzględniono także możliwości finansowe pomocy społecznej. Jak wynika z pisma MOPS z dnia 19 czerwca 2007 r., dysponował on w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kwotą 1.092.000 zł, w tym udział środków własnych Gminy wyniósł 57%. Do tej pory pomocą w ramach tego programu objęto 2329 osób. Z pomocy w formie posiłków korzysta 1.090 osób, natomiast pomoc w formie pieniężnej w postaci zasiłku celowego na zakup żywności przyznano 642 rodzinom (1732 osobom). Obecnie wydatkowano już kwotę 691.195 zł, co stanowi 64% planu dotacji. Na realizację tego planu od lipca do grudnia 2007 r. pozostało 400.805 zł. Ponieważ środki te nie są wystarczające zwrócono się do Wojewody D. o zwiększenie dotacji o 300.000 zł. Do czasu rozpatrzenia tego wniosku pomoc jest ograniczana. Pozostałe środki tj. 400.805 zł muszą zabezpieczyć bowiem pokrycie kosztów posiłków dla dzieci, uczniów oraz dorosłych w celu ograniczenia zjawiska niedożywienia. Osobom prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe udzielana jest pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 50 zł. Wyjątkowo przyznaje się wyższe kwoty, co miało miejsce w przypadku M. C. W przypadku rodzin najniższa kwota zasiłku wyniosła 70 zł, a najwyższa 500 zł. Przy czym wysokość zasiłku uzależniono od struktury, rodziny i jej dochodów. Z powyższego wynika, iż ilość osób ubiegających się pomoc jest znaczna, co przy określonych środkach finansowych pozostających w dyspozycji MOPS wymusza ich podział i ograniczanie kwot pomocy. Pomimo tego M. C., zważywszy na jego trudną sytuację życiową, przyznano zasiłek celowy w kwocie 200 zł. Zdaniem organu odwoławczego była to kwota adekwatna do potrzeb M. C. i możliwości pomocy społecznej, która objęła go wszechstronną pomocą w ramach zabezpieczenia także innych potrzeb ( np. 416,88 zł zasiłku celowego na zakup leków, odzieży, 200 zł zasiłku celowego na opłatę wydatków na mieszkanie). Uwzględniając te okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył uznania administracyjnego i działał w ramach swobody jaką stworzyły mu przepisy prawa co do sposobu przyznawania pomocy społecznej. Wskazano, iż pozbawione podstawy prawnej jest orzeczenie organu I instancji przyznające stronie prawo do zasiłku celowego w okresie od 1 maja do 31 maja 2007 r. Zasiłek celowy jest świadczeniem przeznaczonym na określony cel i żaden przepis prawa nie ogranicza w czasie możliwości przyznania tego świadczenia. Istnieje prawna możliwość przyznania kilku tego rodzaju zasiłków w ciągu jednego miesiąca, o ile jest to uzasadnione okolicznościami sprawy (w przeciwieństwie np. do zasiłku okresowego). Wobec tego orzeczenie przyznające zasiłek celowy na dany okres w tej części należało uchylić zaś postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium jest prawo strony do zasiłku celowego w kwocie i na cel jaki wskazał organ I instancji, z wyłączeniem wszakże ograniczenia czasowego prawa do tego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. C. nie zgodził się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdził, iż wszystkie świadczenia z pomocy społecznej są obligatoryjne i mu się należą. Powinny zabezpieczać wszystkie jego potrzeby. Skarżący zakwestionował prawidłowość pomniejszania zasiłku stałego o zasiłek pielęgnacyjny, który otrzymuje. Wyraził niezadowolenie z pracy organów administracji i zarzucił naruszenie Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do naruszenia przepisów Konstytucji RP przez organy orzekające stwierdzono, iż przepisy te nie mają bezpośredniego zastosowania i odsyłają do przepisów ustaw. Zatem podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W myśl art. 3 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., w ramach Programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 ust. 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 66 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 i Nr 212, poz. 1767), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Z akt sprawy wynika, że M. C. ([...] lat) jest osobą bezdomną i od dnia 6 listopada 2006 r. nocował w hotelu "[...]" przy ul. [...] w L.. Obecnie przebywa i wynajmuje lokal przy ul. [...] w L. Koszt wynajmu to 350 zł miesięcznie. Skarżący jest osobą chorą i bierną zawodowo, został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do listopada 2009 r. i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. W okresie od 26 października 2006 r. do 6 listopada 2006 r. przebywał w szpitalu w Lubinie w związku z zawałem mięśnia sercowego. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. M. C. spełnia zatem przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Organy obu instancji przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 200 zł na zakup artykułów żywnościowych wzięły pod uwagę nie tylko sytuację materialną skarżącego, ale cel na jaki zasiłek ma być przyznany oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej i potrzeby innych osób ubiegających się w tym czasie o pomoc pieniężną. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór szczegółowo uzasadniły nie naruszając przy tym uznania administracyjnego i działając w granicach, jaką stwarzają przepisy prawa co do sposobu przyznawania pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności ( por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Ponadto stwierdzić należy, że skarżący objęty jest pomocą społeczną w ramach zabezpieczenia także innych jego potrzeb. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż zasiłek celowy jest świadczeniem przeznaczonym na określony cel wobec czego żaden przepis prawa nie może ograniczać w czasie możliwości jego przyznania. Trafnie zatem organ odwoławczy uchylił orzeczenie I instancji w części w jakiej przyznano skarżącemu zasiłek celowy na okres od 1 maja do 31 maja 2007 r. Gdy chodzi natomiast o zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych (art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 3 oraz art. 77 ust. 1) stwierdzić należy jego małą konkretność ograniczającą Sądowi możliwość szczegółowego odniesienia się do niego. W szczególności biorąc pod uwagę brzmienie art. 67 ust. 1 Konstytucji, który odsyła do ustawy – w tym przypadku jest nią ustawa o pomocy społecznej – nie da się uznać, że skarżący został jej pozbawiony. Podobnie odnieść by się należało do treści przepisu art. 68 ust. 3 i art. 77 ust. 1, które nie korespondują z przedmiotem niniejszego postępowania. Mówi się w nich bowiem o obowiązku zapewnienia opieki zdrowotnej niektórym kategoriom osób, a także o wynagrodzeniu szkody. Tej nie można dochodzić natomiast przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). O zwrocie kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 3 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).