IV SA/Wr 432/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Ewa Kamieniecka ( spr. ) Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia Honorowej Odznaki D. Śląska i przyjęcia wzoru, opisu, zasad i trybu jej nadawania oraz noszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Sejmiku Województwa D. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W skardze z dnia [...]r. Wojewoda D. na podstawie art. 82 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. ) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...]Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia Honorowej Odznaki D. Śląska i przyjęcia wzoru, opisu, zasad i trybu jej nadawania oraz noszenia. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ( Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm. ), zgodnie z którym organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast Sejmik Województwa D. zgody takiej wyrażonej wprost nie uzyskał. Zdaniem Województwa Samorządowego zgoda taka była udzielona na podstawie art. 80 a ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem terminu określonego w ust. 1 i 2. Wojewoda D. wyjaśnił, że jedną z form nadzoru, przewidzianą w ustawie o samorządzie województwa może być zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez inny organ rozstrzygnięć samorządu. Przepisy prawa mogą jednak używać innych określeń niż "zatwierdzenie", "uzgodnienie" i "opinia". Wydaje się, że art. 80 a nie ma zastosowania do takich form, gdyż przepisy o nadzorze należy interpretować ścieśniająco. Jako przepis ustanawiający formę ingerencji nadzorczej musi być wykładany ściśle, a zatem obejmuje tylko wyraźnie wyliczone formy – "zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie". Jeżeli przepisy ustawy wprowadzają inną formę, a więc np. zgodę, to art. 80 a nie ma zastosowania. Z tych względów stosowanie art. 80 a powołanej ustawy o samorządzie województwa należy wyłączyć przy stosowaniu art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o mundurach i odznakach. Dokonując wykładni art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach należy pamiętać, że w świetle zasady równości wobec prawa nie można doprowadzić do zróżnicowania sytuacji podmiotów mogących ustanawiać odznaki honorowe. Zastosowanie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o odznakach i mundurach art. 80 a powołanej ustawy o samorządzie województwa powodowałoby nieuzasadnione uprzywilejowanie organów województwa w stosunku do pozostałych podmiotów mogących ustanawiać odznaki honorowe. W ich bowiem przypadku uzyskanie zgody byłoby warunkiem bezwzględnym bez względu na czasookres bezczynności Prezydenta RP. Mając zatem na względzie zasadę równości wobec prawa, przyjęcie takiej wykładni naruszałoby Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wyjaśnienia złożone Wojewodzie D. w dniu [...]r. W dniu [...] r. zostało wystosowane do Prezydenta RP pismo z prośbą o wyrażenie zgody na ustalenie wzoru Honorowej Odznaki D. Śląska oraz sposobu jej noszenia. W związku z brakiem konkretnej odpowiedzi, dnia [...]r. wystosowane zostało kolejne pismo z prośbą o wyjaśnienie przyczyn zwłoki i określenie terminu, w jakim Prezydent ustosunkuje się do sprawy. Wobec przedłużającej się zwłoki ze strony Prezydenta RP wnioskodawca przedłożył Sejmikowi ostateczny projekt uchwały w sprawie ustanowienia Honorowej Odznaki D. Śląska, motywując to przekroczeniem przewidzianego w art. 80 a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa terminu 14 dni na wyrażenie zgody. Uchwała została podjęta przez Sejmik na [...] sesji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. Sejmik Województwa D. podniósł, że jedyny w zasadzie zarzut sprowadza się do twierdzenia, iż słowo "zgoda" użyte w ustawie o odznakach i mundurach nie stanowi formy uzgodnienia, o której mowa w art. 80 a ustawy o samorządzie województwa. Twierdzenie takie nie znajduje podstaw, ani w świetle znaczenia przypisywanego tym słowom w języku polskim, ani istniejącego porządku prawnego. Niewątpliwie słowo "zgoda" użyte w ustawie o odznakach i mundurach jest tożsame znaczeniowo ze słowem "uzgodnienie" z art. 80 a ustawy o samorządzie województwa. Ponadto istotną wskazówkę interpretacyjną w kontekście niniejszego sporu stanowi brzmienie przepisu art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wskazuje właściwy sposób rozumienia art. 80 a. Z przepisu tego wynika, że w obszernej pojęciowo formule zajęcia stanowiska ustawodawca zawiera różne rodzaje czynności, polegające na ustosunkowaniu się innego organu do danego projektu czy też decyzji. Wymienne stosowanie pojęć "uzgodnienie" i "zgoda" czy też "opinia" i "zaopiniowanie" i innych, wynika jedynie z redakcji językowej przepisów, lecz nie powoduje odmiennego znaczenia tych norm, wynikającego z zastosowania tego bądź innego określenia. Odnosząc się do zawartej w skardze tezy, że przepisy o nadzorze należy interpretować ścieśniająco, należy zauważyć że rozumowanie takie można by przyjąć w sytuacji, gdyby przepis prawa nie precyzował w sposób nie budzący wątpliwości potrzeby dokonania uzgodnienia. Gdyby zatem wystąpił w ustawodawstwie środek podobny, lecz niezbyt dokładnie określony, a istniałaby wątpliwość, czy w ogóle jakiekolwiek zajęcie stanowiska jest niezbędne. Natomiast odnosząc się do wyrażonej w skardze obawy o nieuzasadnione uprzywilejowanie organów samorządu województwa w stosunku do innych organów, należy zauważyć, że Wojewoda nie jest organem kompetentnym do oceny zasadności ewentualnego uprzywilejowania niektórych podmiotów, wskutek określonych działań ustawodawcy, w szczególności nie posiada kompetencjo do oceny zgodności poszczególnych przepisów z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta ma na celu ocenę zgodności aktu z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa D. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie ustanowienia Honorowej Odznaki D. Śląska i przyjęcia wzoru, opisu, zasad i trybu jej nadawania oraz noszenia. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm. ) oraz art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ( Dz. U. Nr 31, poz. 130 z późn. zm. ). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonego województwa są ustanawiane przez sejmiki województw. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 powołanej ustawy organy ustanawiające odznakę ustalają je wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie ustalenie wzoru Honorowej Odznaki D. Śląska i sposobu jej noszenia w uchwale Sejmiku Województwa D. wymagało zgody Prezydenta RP. W niniejszej sprawie Sejmik Województwa D. podjął uchwałę w sprawie ustanowienia Honorowej Odznaki D. Śląska i przyjęcia wzoru, opisu, zasad i trybu jej nadawania oraz noszenia bez wymaganej zgody Prezydenta RP z uwagi na "przedłużającą się zwłokę ze strony Prezydenta RP" oraz "przekroczenie przewidzianego w art. 80 a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa terminu 14 dni na wyrażenie zgody". Zdaniem Sejmiku zastosowanie w sprawie znajduje art. 80 a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Stosownie do art. 80 a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 80 a ust. 3 jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem terminu określonego w ust. 1 i 2. Tak więc bezskuteczny upływ tych terminów powoduje domniemanie przyjęcia rozstrzygnięcia w brzmieniu zaproponowanym przez organ samorządowy. Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 80 a ustawy o samorządzie województwa formy nadzoru to: zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez inny organ. Przepisy o nadzorze mogą używać innych określeń niż zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie, np. zgoda. Nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem Sejmiku, aby istotną wskazówkę interpretacyjną co do właściwego sposobu rozumienia art. 80 a stanowiło brzmienie przepisu art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzającego wśród form zajęcia stanowiska przez inny organ także zgodę. Przepisy o nadzorze należy bowiem interpretować ścieśniająco, nie stosuje się wykładni rozszerzającej ani analogii. Z tego też względu art. 80 a powołanej ustawy nie może mieć zastosowania do wyrażenia "zgody" przez Prezydenta RP na ustalenie wzoru Honorowej Odznaki D. Śląska oraz sposobu jej noszenia. Podobne stanowisko, odnośnie interpretacji art. 89 ustawy o samorządzie gminnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 listopada 2002 r. sygn. II SA/Wr 1480/02, którego argumentację skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela. W motywach omawianego wyroku wskazano, że art. 89 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis ustanawiający formę ingerencji nadzorczej musi być wykładany ściśle, a zatem obejmuje tylko wyraźnie wyliczone formy – "zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie". Jeżeli przepisy ustaw wprowadzają inną formę, a więc np. zgodę, to art. 89 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do przyjęcia, że Prezydent RP nie zajął stanowiska w sprawie ustanowienia Honorowej Odznaki D. Śląska, przedstawionej przez Sejmik Województwa D.. Jak wynika bowiem z pisma Biura Kadr i Odznaczeń Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...]r., Przewodniczącego Sejmiku Województwa D. poinformowano, że sprawa ustalenia wzoru i sposobu noszenia Honorowej Odznaki D. Śląska zostanie przedstawiona Prezydentowi po nadesłaniu na adres Biura pozytywnej opinii Komisji Heraldycznej, działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto Biuro zgłosiło uwagi odnośnie treści przedstawionej uchwały. Mianowicie w art. 3 ust. 2 uchwały Sejmiku stwierdzono nie słuszne nazywanie odznaki "odznaczeniem" oraz nie słuszne nadawanie odznaki za "wybitne" lub "szczególne" zasługi, jak również nie słuszne powołanie w art. 5 uchwały Kapituły Odznaki. Natomiast w piśmie z dnia [...]r. Biuro poinformowało Przewodniczącego Sejmiku, że z prośbą o uzyskanie opinii do Komisji Heraldycznej występuje organ ustanawiający odznakę. Wobec powyższego Sejmik bezzasadnie uznał, że treść projektu uchwały nie była kwestionowana i została przyjęta w brzmieniu zaproponowanym przez organ samorządowy, ponieważ co do tego projektu zostało wyrażone negatywne stanowisko. Z powyższych względów nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 80 a ustawy o samorządzie województwa przy wyrażaniu zgody przez Prezydenta RP przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Stąd też należy uznać, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 ustawy.