IV SA/Wr 44/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. Stowarzyszenie "D. R." zwróciło się do Starostwa Powiatowego w D. "o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie - akta wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o pozwolenie na budowę, nadbudowę, rozbiórkę, rozbudowę, modernizację i innych prowadzonych przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D., gdzie pełnomocnikiem strony/stron był J. B. lub W. B." . Wnioskodawca domagał się udostępnienia akt wraz z ewentualną możliwością ich skopiowania. Pismem z dnia [..]r. Dyrektor Wydziału Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w D. poinformował Stowarzyszenie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wezwał zainteresowanego do wykazania szczególnego interesu publicznego w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie w odpowiedzi na powyższe pismo stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną oraz odmówiło wykazania interesu publicznego do otrzymania wnioskowanej informacji. Organ kolejnym pismem z dnia [...] r. adresowanym do wnioskodawcy wskazał na okoliczności uzasadniające jego stanowisko w zakresie kwalifikacji żądanej informacji publicznej jest informacji przetworzonej . A następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 ustawy i dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 71 ze zm.) Starosta D. odmówił udostępnienia Stowarzyszeniu "D. R." informacji publicznej dotyczącej udostępnienia do wglądu i ewentualnego skopiowania akt wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o pozwolenie na budowę, nadbudowę, rozbiórkę, rozbudowę, modernizację i innych prowadzonych przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D., gdzie pełnomocnikiem strony/stron był W. B. lub J. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał ,że Starostwo Powiatowe prowadzi w formie pisemnej rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z wzorem wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 11 lutego 2009 r. w sprawie wzorów rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 23, poz. 135). W rejestrze wpisuje się m.in. nazwę i adres inwestora, rodzaj i adres zamierzenia budowlanego, numer i datę decyzji o pozwoleniu na budowę/rozbiórkę. W żadnej z pozycji rejestru nie wpisuje się pełnomocników inwestora. W tej sytuacji Starostwo nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czasochłonnych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, tj. do dokumentacji archiwalnej pozwoleń na budowę, rozbiórkę, itp. wytworzonej w latach 1999-2011. Wiąże się to z przejrzeniem ponad 10 tysięcy teczek aktowych znajdujących się w archiwum zakładowym i ustaleniem, w jakich postępowaniach pełnomocnikiem strony/stron był J. B. lub W. B. Istotą żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie jest zatem udostępnienie informacji przetworzonej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, zestawień, usuwania danych prawem chronionych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Oznacza to, że uzyskanie takiej informacji, jak wynika z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest niedookreślone, nie posiada zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych i gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a ponadto zobowiązany jest określić okoliczności i fakty pozwalające na przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Według organu Stowarzyszenie wezwane do wykazania istotnego interesu publicznego, interesu takiego nie wykazało stwierdzając "brak jest najmniejszych podstaw do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną" oraz odmówiło wykazania interesu publicznego do otrzymania wnioskowanej informacji. Stowarzyszenie "D. R." złożyło odwołanie od powyższej decyzji , wnioskując o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem. Odwołujący podniósł zarzut błędnej oceny informacji , której dotyczył jego wniosek , bowiem nie domagał się wytworzenia nowej informacji , a jedynie wyszukania informacji źródłowej bez jakiegokolwiek przetwarzania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji ,według którego dane dotyczące udostępnienia do wglądu i ewentualnego skopiowania akt wszystkich postępowań prowadzonych w sprawach o pozwolenie na budowę, nadbudowę, rozbiórkę, rozbudowę, modernizację i innych prowadzonych przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D., gdzie pełnomocnikiem stron był J. B. lub W. B. stanowią informację publiczną. Według Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo również dokonał zakwalifikowania żądania Stowarzyszenia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, tj takiej informacji, która będzie opracowana przez zobowiązany organ administracji publicznej na podstawie posiadanych danych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wniosek strony oprócz żądania uzyskania informacji publicznej, wskazywał również na kryteria, na podstawie których dana informacja miała być opracowana. Wymaga to ich wyselekcjonowania, zanonimizowania i skserowania. Oznacza to, że uzyskanie takiej informacji, jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast Stowarzyszenie wezwane do wykazania istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udostępnienie wnioskowanych informacji, odmówiło wykazania takiego interesu, ze względu na brak podstawy do przyjęcia, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Skoro wnioskodawca odmówił wykazania takiego interesu to uzasadniona było odmowa udostępnienia takiej informacji publicznej. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji . Zdaniem skarżącego nie można a priori uznać, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Organ pierwszej instancji po pierwsze powinien ustalić, czy żądaną informację posiada, czego nie uczynił, a dopiero później rozważać czy informacja, której domaga się strona skarżąca jest informacją przetworzoną. Ponadto strona skarżąca powołała się na stanowisko orzecznictwa, według którego takie czynności jak selekcja i analiza nie stanowią podstaw do uznania, że organ udostępni, informację przetworzoną. Takie bowiem czynności organu, jak selekcja dokumentów, decyzji i protokołów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji publicznej przetworzonej. Natomiast żądane przez skarżącego informacje nie wymagały zaangażowania intelektualnego, sporządzenia wykazów, czy zestawień ,zaś organ pierwszej instancji nawet nie wykazał, że posiada informację, o którą wnioskował skarżący, dalsze żądania organu należy uznać za nieuprawnione i przedwczesne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz uzasadniająca ją argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana p.p.s.a.),wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na decyzje administracyjne, oceniając postępowanie organów z punktu widzenia legalności , rozumianej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Jednocześnie w myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami . Oznacza to ,że sąd bada treść zaskarżonego aktu w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być poprzedzona rozważeniem, jaki charakter ma żądanie zgłoszone przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] września 2011r., które brzmiało: " udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie - akta wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o pozwolenie na budowę, nadbudowę, rozbiórkę, rozbudowę, modernizację i innych prowadzonych przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D., gdzie pełnomocnikiem strony/stron był J. B. lub W. B.". Jak wynika dalej z przedmiotowego wniosku wnioskodawca domagał się udostępnienia akt wraz z ewentualną możliwością ich skopiowania. Prezes Stowarzyszenia "D. R." na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym potwierdził ,ze intencją wspomnianego wniosku było udostępnienie do wglądu akt wszystkich postępowań , o których w nim mowa ,a następnie ich przejrzenie i ewentualne ich skopiowanie. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) decyduje kryterium rzeczowe , tj. treść i charakter informacji .Przepis art.3 ust.1 powołanej wyżej ustawy określa przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej i konkretyzuje katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu podmiotowi. A mianowicie prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego ( pkt1) , wglądu do dokumentów urzędowych ( pkt 2) , dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2). Analizując treść przedmiotowego wniosku z punktu widzenia rodzaju uprawnienia jakie w nim wyartykułował zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej , stwierdzić należy ,że domaga się on wglądu do określonych przez niego akt administracyjnych . Nie tylko brzmienie omawianego wniosku , ale również oświadczenie prezesa strony skarżącej złożone na rozprawie przed tutejszym sądem nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości . Jeśli tak to akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym , o jakim mowa w art.6 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Niewątpliwie decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art.6 ust.1 pkt 4 lit. a powołanej wyżej ustawy .Również poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej , gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego . Jednak zasadą jest jawność urzędowych dokumentów , a nie akt administracyjnych , w których się one znajdują. Dostęp do akt administracyjnych uregulowany jest w art.73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Odmiennie natomiast może się kształtować kwestia dostępu do znajdujących się w aktach administracyjnych poszczególnych dokumentów urzędowych . Jeśli zatem akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym , to nie jest objęty zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej wgląd do tych akt jako całości . A tego dotyczył przedmiotowy wniosek. W takim przypadku w ogóle nie znajdą zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wówczas prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji , będącej w przekonaniu wnioskodawcy informacją publiczną , powinno nastąpić w formie pisma informacyjnego . Wskazać bowiem należy ,że co do zasady , odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej , ale tylko w sytuacji , kiedy istnieją ustawowe przeszkody do jej udostępnienia , określone w art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Tylko wówczas decyzyjna forma odmowy ma podstawę w art.16 ust.1 tej ustawy.Natomiast wydanie decyzji , gdy przewidziana jest inna forma działania oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej , co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności , o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas , gdy organ odmawia w formie kwalifikowanego akt administracyjnego – decyzji , udostępnienia informacji publicznej w sytuacji , gdy nie ma ona cech informacji publicznej . Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie . Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. .