IV SA/Wr 441/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 26 lipca 2024 r. nr SKO/PS-411/69/2024 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżącej A. M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Głogowa z dnia 3 czerwca 2024 r. ustalające A. M. odpłatności za pobyt córki K. M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Głogowie za okresy od 9 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 532,14 zł; od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w kwocie 451,86zł; od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 stycznia 2024 r. w kwocie 710,94 zł.; od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. w kwocie 394,06 zł; od dnia 1 marca 2024 r. do dnia 30 kwietnia 2024 r. w kwocie 415 zł,16 zł. miesięcznie; od dnia 1 maja 2024 r. w kwocie 469,75 zł miesięcznie. Jak wynikało z akt sprawy powołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił Skarżącej wysokość opłaty za pobyt córki K. M. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Głogowie (dalej: DPS) za podane okresy. W uzasadnieniu wskazał, że córka Skarżącej została skierowana do DPS na mocy decyzji z dnia 27 października 2023 r. Średni koszt pobytu w placówce został ustalony w tym okresie na kwotę 6.250 zł miesięcznie, zaś od dnia 1 marca 2024 r. - 7.500 zł miesięcznie. Córka Skarżącej jest panną i ma dwoje dzieci, wobec których została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Rodzinę zastępczą dla dzieci stanowi Skarżąca i jej mąż. W wyniku przeprowadzonego w dniu 4 kwietnia 2024 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że osobami zobowiązanymi ustawowo do ponoszenia opłat za pobyt córki w DPS są rodzice – Skarżąca i jej mąż. Małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz dwójką wnucząt. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę męża Skarżącej, świadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCRP) z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej oraz alimenty otrzymywane na wnuczkę. Wobec tego, że Skarżąca nie podpisała proponowanej umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.) wszczęto postępowanie w celu ustalenia opłaty za pobyt córki w DPS w drodze decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 2d ww. ustawy. Mając na uwadze, że w gospodarstwie domowym są dwie osoby zobowiązane do ponoszenia wskazanej odpłatności organ uznał, że kwota należna winna być podzielona na dwa i ta wartość może stanowić maksymalną opłatę każdego z rodziców. Wobec tego organ ustalił dochód na jednego członka rodziny, dokonał przy tym analizy ponoszonych wydatków mających wpływ na faktyczne możliwości partycypowania w kosztach spornej opłaty. W wyniku tych czynności określono kwotę opłat obciążających miesięcznie Skarżącą, co znalazło wyraz w powołanej na wstępie decyzji. W odwołaniu Skarżąca zarzucała błędy i niesprawiedliwość. Podnosiła, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędne decyzje życiowe dorosłej córki. Wystarczającą formą pomocy jest wychowywanie dwójki jej dzieci. Córka nie utrzymuje kontaktów z rodziną, nie jest zainteresowana losem dzieci, pomimo obowiązku alimentacyjnego nie wywiązuje się z niego. Kwoty, które Strona zobowiązana jest zapłacić tytułem opłat za pobyt córki w DPS mogłyby zostać przeznaczone na potrzeby wnuków. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy przywołało art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2d, ust. 2e, ust. 2f i art. 103 ust. 2 u.p.s. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy wskazało, że niespornie Skarżąca jest osobą zobowiązaną do ponoszenia wymaganych opłat - jako wstępna mieszkanki DPS. Strona nie skorzystała z proponowanej jej możliwości ustalenia ww. opłat podstawie umowy, co skutkowało określeniem jej w drodze decyzji uwzględniającej dochody i możliwości Strony. Organ odwołał się do kosztu utrzymania mieszkańca w DPS ustalonego na okresy wymierzenia opłaty oraz wysokości kosztów ponoszonych przez mieszkankę DPS, ustalanych w drodze decyzji (700 zł - na mocy decyzji z dnia 4 kwietnia 2024 r., wcześniej mieszkanka nie osiągała dochodów). Kwota ta nie pokrywała kosztu pobytu. Zestawiając dochody na osobę w rodzinie organ wskazał, że przekraczały one 300% kryterium dochodowego, a po wniesieniu opłaty przekraczały opisane kryterium dochodowe. Organ odwoławczy podzielił pogląd o konieczności podzielenia ustalonej kwoty na każdego z małżonków. Stwierdził, że nie budzi zastrzeżeń wyliczenie kwot opłaty obciążającej Skarżącą. W gospodarstwie są cztery osoby, poza Stroną i jej mężem wnuki, dla których stanowią oni rodzinę zastępczą. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia męża Skarżącej, świadczenia z PCPR z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej oraz alimentów na wnuczkę. Rodzina otrzymuje świadczenia wychowawcze na dzieci, które nie jest wliczane do dochodu. Mając na uwadze, że mąż Skarżącej uzyskuje dochody w walucie obcej, dokonano ich przeliczenia, zgodnie z art. 8 ust. 13 u.p.s., wg kursu NBP z dnia wydania decyzji w sprawie świadczeń. Na tej podstawie organ ustalił łączny dochód rodziny w poszczególnych miesiącach oraz dochód na członka rodziny, który zestawił z kwotą 300% kryterium dochodowego i uzyskaną kwotę maksymalnej wysokości opłaty podzielił na dwa (na Skarżącą i jej męża, w stosunku do którego wydał odrębną decyzję). W ten sposób wyliczył wartość opłat za miesiące od listopada 2023 r. do maja 2024 r. Szczegółowy sposób wyliczenia ustalonych kwot został opisany na stronach od 7 do 9 zaskarżonej decyzji. Dokonując tych ustaleń organ, stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s., odniósł się również do dochodów i możliwości Skarżącej. Wskazał na kwotę stałych i sporadycznych wydatków rodziny. W pierwszej grupie znalazły się wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, raty zobowiązań, zakup leków, wizyty u ortodonty, obiady w szkole i ubezpieczenie. Zaś w drugiej wydatki dodatkowe: na zakup okularów dla dzieci, wycieczki szkolne, składki klasowe. Pierwszą kategorię wydatków organ uznał za konieczne. W dalszych uwagach wskazał na publicznoprawny charakter zobowiązania z tytułu opłaty za pobyt członka rodziny w DPS, co wyklucza uwzględnienie wydatków o charakterze sporadycznym. Wyjaśnił, że wydatki te mogą być pokrywane m.in. z dochodów uzyskiwanych z tytułu świadczeń wychowawczych na dzieci, które nie są wliczane do dochodu stanowiącego podstawę ustalania opłat. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że dochód jakim dysponuje rodzina pozwala na ponoszenie opłat w maksymalnej ustalonej wysokości. Po odliczeniu od dochodu rodziny wydatków koniecznych rodzinie pozostaje do dyspozycji dochód od 6.806,24 zł do 7.685, zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na brak relacji z córką oraz brak odpowiedzialności za jej błędy życiowe organ stwierdził, że nie mogą one odnieść skutku w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Decydujące znaczenie ma sytuacja materialna, osobista i zdrowotna, co wzięto pod uwagę. Dochody męża Skarżącej są regularne i stosunkowo wysokie. Końcowo organ wskazał na możliwość zwolnienia w całości lub części od ponoszenia opłat, co odbywa się w odrębnym postępowaniu. Istnieje możliwość zawarcia takiego rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej opłatę jednakże wyłącznie na wniosek. Skarżąca pouczona o takiej możliwości w piśmie z dnia 28 marca 2024 r. zawiadamiającym o wszczęciu postępowania takiego wniosku nie zgłaszała. W skardze Strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie przepisów art. 7, art. 9 i art. 66 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 64 i art. 64a u.p.s., poprzez zaniechanie pouczenia Skarżącej o prawie złożenia wniosku o zwolnienie od opłaty, a w konsekwencji pominięcie podnoszonych zarzutów w zakresie rażącego naruszania przez córkę obowiązków rodzinnych i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego pomimo możliwości łącznego rozpoznania obu spraw, co sprzyjałoby pogłębianiu zaufania do organów administracji zapewniając sprawność postępowania. Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucała skupienie się przez organ na przesłankach ustalenia wysokości opłat wynikających z art. 61 u.p.s. i sytuacji finansowej Skarżącej. W opinii Strony najistotniejsze jest naganne zachowanie córki, zaniedbywanie relacji z rodziną i przerzucenie obowiązku opieki nad małoletnimi dziećmi na rodziców. Córka Strony nie łoży na dzieci od wielu lat, nie płaci alimentów, co może wypełniać znamiona występku z art. 209 k.k. na szkodę wnuków Strony zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt córki w DPS. Pomimo rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych przez córkę organy obu instancji nie rozważyły, czy zarzuty Strony nie powinny być postrzegane jako wniosek o zwolnienie rozpoznawany łącznie z ustaleniem opłaty. Takie działanie realizowałoby zasadę zaufania, tym bardziej, że Strona nie była wówczas zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Na organie ciążył obowiązek pouczenia Strony, w kontekście podnoszonych zarzutów, o możliwości złożenia stosownego wniosku. Przede wszystkim zaś ustalić, czy tak winny być potraktowane podnoszone przez Stronę okoliczności. Winien też pouczyć Stronę o sposobie wykazania podnoszonych twierdzeń, środkach dowodowych, które mogą być użyte w tym celu. Organ nie podjął tych działań, pomimo że zarzuty podnoszone w odwołaniu w sposób oczywisty obejmują przesłanki zwolnienia od opłaty przewidziane w art. 64 pkt 3 i pkt 7 u.p.s., tym bardziej, że organ z urzędu posiadał wiedzę o niepłaceniu alimentów przez córkę na rzecz małoletnich dzieci. Czyn ten w przypadku prawomocnego skazania uprawniałby do obligatoryjnego zwolnienia, a co za tym idzie w sposób ewidentny winien być rozważony jako rażące naruszenie obowiązków rodzinnych przewidziane w art. 64 pkt 7 u.p.s. niezależnie od pozostałych podnoszonych przez Skarżącą poważnych zarzutów pod adresem córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że Strona nie złożyła wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat. Wbrew zarzutom skargi podstaw do zwolnienia nie sposób wywodzić z treści odwołania. Rodzina nie utrzymuje się z jednego świadczenia, zaś relacje Strony i córki opisane w odwołaniu nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 64 pkt 7 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również zapis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji określającej Skarżącej wysokości opłaty za pobyt córki w DPS. W opinii Skarżącej, na etapie postępowania sądowego zastępowanej przez adwokata, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, gdyż pomija jej żądanie w zakresie zwolnienia od ponoszenia opłat za pobyt córki w DPS. Zdaniem Strony relacja z córką, sposób jej postępowania, w szczególności rażące naruszenie obowiązków rodzinnych, mieści się w zakresie przesłanek opisanych w art. 64 i art. 64a u.p.s. i uzasadnia zwolnienie od opłat. Organ zaniechał wyjaśnienia tych okoliczności pomimo możliwości jakie w tym względzie daje mu ustawa, co narusza zasady postępowania, w tym sprawności, nade wszystko zaś zasady zaufania. W opinii organu wysokość opłaty obciążającej Skarżącą z tytułu pobytu jej córki w DPS została ustalona w sposób zgodny z prawem. Jeśli zaś chodzi o zarzuty skargi organ wywodził ich bezzasadność powołując się na pouczenie Strony o możliwości złożenia wniosku o zwolnienie od opłat, podkreślając charakter wnioskowy takiego postępowania. Zwracał też uwagę, że ustalone w sprawie okoliczności nie dają podstaw do udzielenia takiej ulgi. Stanowisko to organ przedstawił w odpowiedzi na skargę. Badając legalność zaskarżonej decyzji rację trzeba przyznać Skarżącej ponoszącej, że sposób postępowania w tej sprawie uchybia przepisom wyznaczającym standardy postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógłby wpływać na wynik sprawy. Ta zaś konstatacja uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 15 k.p.a. i wyrażonych w nich zasad prawdy obiektywnej, zasady zaufania i zasady informowania oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym zakresie trzeba uczynić punktem wyjścia założenia postępowania administracyjnego, umocowanie i pozycję procesową jego uczestników, co Sąd wywodzi właśnie z treści i istoty poddanych zasad. Relacje te wsparte są na szczególnej pozycji organu administracji względem stron postępowania, co musi być równoważone szeregiem obowiązków nakładanym na organy administracji w procesie administracyjnym. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że jurysdykcja administracyjna jest realizowana przez podmiot zaangażowany w sprawę, którą rozstrzyga. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest jedną ze stron stosunku materialnoprawnego który powstanie w efekcie jurysdykcji lub który już istnieje w momencie podejmowania działań jurysdykcyjnych. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie występuje zatem w podwójnej roli: z jednej strony organu władczo rozstrzygającego w przedmiocie uprawnień lub obowiązków strony, z drugiej strony ustalenia w przedmiocie tych obowiązków lub uprawnień wiążą sam organ na przyszłość. Organ administracji publicznej jest zatem iudex in causa sua, co rodzi poważne konsekwencje dla jurysdykcji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze 1996 r.). Jak wskazano ta pozycja organu administracji musi być równoważona gwarancjami procesowymi dla strony postępowania, w tym nałożeniem na organ administracji szeregu obowiązków przyjmujących formułę zasad ogólnych, w tym zasadę prawdy obiektywnej (materialnej) wyrażaną w art. 7 k.p.a., która ma zasadniczy wpływ na ukształtowanie modelu administracyjnego postępowania dowodowego, a co za tym idzie - zakresu uprawnień strony w tymże postępowaniu. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady prawdy materialnej wypływają obowiązki konkretnego zachowania się organu administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym. Przepisy szczególne k.p.a. rozwijają tę zasadę, stanowiąc jednocześnie gwarancję jej realizacji. W sytuacji gdy w toku postępowania strona zgłasza wnioski, składa środki prawne, organ administracji publicznej winien w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić rzeczywistą treść zgłaszanych przez stronę żądań i wniosków i w tym celu podjąć z urzędu niezbędne czynności Stanowisko zbieżne z wyrażonym poglądem zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt IV SA 1378/91 stanowiąc: "dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony". W sytuacji gdy strona formułuje swe żądanie w sposób niejasny, niepozwalający na jego prawidłowe zakwalifikowanie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, organ administracji publicznej winien zwrócić się do strony o złożenie oświadczenia celem wyjaśnienia jej intencji, pouczając przy tym stronę możliwie najszerzej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. (H. Knysiak-Molczyk,3.Prawo do kształtowania postępowaniawyjaśniającego [w:] Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004). Tego wymagają także zasada zaufania oraz zasada informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W zakresie tej ostatniej zasady wskazano nadto, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta winna być szczególnie respektowana w sytuacji, gdy strona działa bez pomocy prawnej, bez profesjonalnego pełnomocnika. Istotna z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z zasady tej wynika, że sprawa powinna zostać rozpoznana dwukrotnie w jej całokształcie przez organy obu instancji. Jej naruszenie nastąpi także wówczas, gdy organ odwoławczy nie odniesie się do argumentacji wskazanej w odwołaniu. Zgodnie z istotą tej instytucji, z zastrzeżeniem wyjątków, które nie mają zastosowania w tym postępowaniu, każda sprawa winna być rozstrzygana w jej całokształcie przez dwie instancje. Oznacza to, że organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w I instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach, czy wnioskach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Zasada ta ma odzwierciedlenie w dalszych przepisach procedury administracyjnej, mowa tu o przepisach m.in. art. 136 i art. 138 k.p.a. wyznaczających kompetencje organu odwoławczego. Zatem w sytuacji zgłaszania przez stronę nowych okoliczności, dowodów, czy wniosków na etapie postępowania odwoławczego organ jest obligowany do ich uwzględnienia i w zależności od charakteru (zakresu) tych oświadczeń, dowodów, do podjęcia właściwych w sprawie kroków – albo przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, albo uchylenia decyzji I instancji do ponownego rozpoznania albo do oddalenia takiego zarzutu, wniosku uzasadniając powód takiej decyzji, bądź też podjęcia innych prawem przewidzianych kroków, celem właściwego, kompletnego i zgodnego z prawem rozpoznania sprawy. Przedstawiony pogląd ma uzasadnienie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (...). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 239/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec trzeba, że istotnie na etapie postępowania przed organem I instancji Skarżąca, działająca w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika, była informowana o możliwości złożenia wniosku o zwolenianie od opłat za pobyt córki w DPS. W opinii organu odwoławczego nie skorzystała z tej możliwości, co w opinii Sądu rozpoznającego sprawę jest oceną co najmniej przedwczesną. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu decyzji organu I instancji ustalającej jej wysokość spornych opłat Skarżąca złożyła pismo, w którym odwołuje się od decyzji organu I instancji. Jednakże w jego treści nie zgłasza żadnych zarzutów pod adresem samej decyzji, powołując się na niesprawiedliwe i błędne działanie organów poprzez obciążanie jej kosztami pobytu córki w DPS. W piśmie tym zwraca uwagę na zachowanie córki, która nie utrzymuje kontaktów ze Stroną i dziećmi, którymi obecnie opiekuje się Skarżąca i jej mąż jako rodzina zastępcza. Córka nie poczuwa się do ponoszenia kosztów alimentów na rzecz dzieci. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zajął się wyłącznie sferą dotyczącą ustalenia wysokości opłaty za pobyt córki w DPS. Końcowo w treści zaskarżonej decyzji wskazał, że Strona była pouczana o możliwości złożenia wniosku w przedmiocie zwolnienia od opłat dostrzegając, że rozstrzygnięcie w tym zakresie może zawarte w decyzji ustalającej opłatę. Stwierdził jednak, że Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. W odpowiedzi na skargę organ rozwinął ten wątek, wskazując na zmiany ustawowe umożliwiające orzekanie w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia spornych opłat także na etapie ich ustalania, przy czym orzeczenie to musi poprzedzać wniosek Strony. Nadto w piśmie tym organ wskazał, że podnoszone przez Skarżącą w treści odwołania okoliczności nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 64 pkt 3 i pkt 7 u.p.s., na co Strona powołuje się w skardze. W opinii Sądu zarówno przedstawiona argumentacja jak i postępowanie organu odwoławczego jest obarczone błędem, przy czym ocena ta nie odnosi się do twierdzeń organu co do możliwości łącznego procedowania w sprawie ustalenia opłaty i zwolnienia od obowiązku jej ponoszenia na wniosek strony postępowania. Analiza treści złożonego przez Skarżącą odwołania dowodzi, że nie neguje ona sposobu ustalenia opłaty, przyjętych wyliczeń ale wyłącznie fakt, że jest nią obciążana i to w sytuacji braku więzi z córką, jej postępowania naruszającego w sposób rażący obowiązki rodzinne. Skarżąca podkreślała nie tylko fakt braku kontaktu z dziećmi, niepłacenia alimentów i innych kosztów ich utrzymania, ale także na brak realizacji i kontaktów ze Skarżącą i jej mężem, którzy w sposób instytucjonalny przejęli opiekę nad dziećmi, ponosząc koszt i ciężar ich wychowania. Rację ma pełnomocnik Skarżącej wywodząc w skardze, że niewątpliwie opisana argumentacja odwołania powinna być odczytywana jako wniosek o zastosowanie ulgi – zwolnienia od opłat. Tym bardziej, że Strona była informowana o takiej możliwości. Sporny może być wyłącznie zakres żądania zawartego w tym piśmie, co ma wpływ na zakres orzekania w trybie odwoławczym. Zgodnie zaś z powołanymi już przepisami, w tym art. 15 k.p.a., organ odwoławczy był obowiązany rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Zatem powinnością organu było odniesienie się do wniosku Skarżącej i podjęcie w tym zakresie właściwych kroków prawnych. W sytuacji, gdy organ odwoławczy nie miał pewności co do intencji Skarżącej obligowany był do ich prawidłowego ustalenia, poprzez wezwanie Strony do wskazania, czy odwołanie zawiera także wniosek o udzielenie zwolnienia od ponoszenia opłat, czy też jest wyłącznie wnioskiem o udzielenie takiego zezwolenia. Zgodnie z przywołanymi już przepisami postępowania administracyjnego ciężar prowadzenia postępowania obciąża organ prowadzący postępowanie, to on jest jego gospodarzem obowiązanym do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia. W ramach tych obowiązków, stosownie do zapisów art. 9 § 1, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., organ winien w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasadę informowania wzmacnia zasada zaufania do organów sprowadzająca się do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Zaniechanie podjęcia tych działań i dokonania właściwych ustaleń obciąża organ odwoławczy w tej sprawie prowadząc do naruszenia wskazanych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do realizacji wskazanych zaleceń Sądu i podjęcia prawem przewidzianych kroków. Decydujące jest w tym zakresie ustalenie, co było rzeczywistym żądaniem zawartym w piśmie zatytułowanym odwołanie. Końcowo odnotowania wymaga, że pogląd organu zawarty w odpowiedzi na skargę, a odnoszący się do wykładni art. 64 pkt 3 i pkt 7 u.p.s., nie może być przedmiotem oceny na tym etapie postępowania, nie stanowił on bowiem przedmiotu orzekania przez organ odwoławczy. Stanowisko zaś zawarte w piśmie procesowym stanowi jedynie uzasadnienie wniosków w nim zawartych i nie jest wiążące ani dla stron ani dla Sądu. Niezależnie od tego, jedynie na marginesie formułowanych uwag, trzeba wskazać, że podstawą zwolnienia od ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS może być wykazanie przez osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Zatem relacje rodzinne – rażące naruszenie obowiązków rodzinnych, może być podstawą rozważania prawa do ulgi. W postępowaniu wszczętym w tym zakresie na wniosek osoby zobowiązanej zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem opisane przez Sąd we wcześniejszych rozważaniach zasady i powinności organu są aktualne i w postępowaniu w sprawie zwolnienia od opłat. Zatem jest on obowiązany - w przypadku złożenia wniosku, który nie jest należycie uzasadniony – do wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia takiego wniosku poprzez wskazanie na konkretne fakty i dowody uzasadniające zgłaszane roszczenie. Powodem odmowy nie może być fakt, że w treści wniosku nie wskazano na konkretne dowody, czy fakty. W tych okolicznościach Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.