IV SA/Wr 442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 czerwca 2010 r. nr SKO ... w przedmiocie odmowa przyznania pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego, celowego specjalnego w marcu 2010 r. oddala skargę. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Z. D. z dnia 1 marca 2010 r. adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o przyznanie pomocy w postaci zasiłku stałego, okresowego, celowego oraz specjalnego celowego. Przedmiotowy wniosek przekazany został według właściwości do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D., który decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r. Nr ...wydaną z powołaniem się na przepisy art. 37, art. 38, art. 39, art. 41 oraz art. 107 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) , (zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej) odmówił przyznania Z. Dz. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego, okresowego, celowego oraz specjalnego celowego w miesiącu marcu 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 29 marca 2010r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania Z. D. i nie zostali wpuszczeni do mieszkania przez jej męża, który uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz odmówił złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym rodziny. Dalej organ pierwszej instancji powołał przepis art. 107 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że ustawową przesłanka warunkującą przyznanie pomocy jest przeprowadzenie wywiadu rodzinnego, który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o taka pomoc. Dalej organ przytoczył brzmienie § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U nr 77, poz. 672) , według którego na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Według organu brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym stanowi podstawę wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, domagając się jej unieważnienia z "powodu naruszenia prawa materialnego, procesowego oraz błędów merytorycznych, formalnych, faktycznych i prawnych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. decyzją z dnia 1 czerwca 2010 r. Nr. ... , wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 art. 41 ustawy o pomocy społecznej uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygając sprawę. Dalej przywołał zasady udzielania pomocy wynikające z art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej , a następnie przytoczył treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 135, poz. 950) , według których prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, w której dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 351zł. Organ II instancji wskazał ,że zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Według organu odwoławczego , aby przyznać świadczenie pieniężne należy w pierwszej kolejności ustalić czy zostały spełnione przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie pomocy. Z kolei aby to ustalić należy przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, który zgodnie z art. 107 ustawy o pomocy społecznej, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Wywiad przeprowadza pracownik socjalny. W przypadku ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Kolegium powołało się na rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze. zm.), którego § 2 pkt 3, pkt 4, pkt 5 przewiduje, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, zaś pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Przy czym w § 7 rozporządzenia wskazano na podstawie jakich dokumentów ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. W ocenie SKO organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy z Panią D., a nie z jej mężem. W sytuacji gdy mąż strony odmawia wpuszczenia pracowników socjalnych do mieszkania , należało pisemnie skontaktować się z Panią D. , wyznaczając jej termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bądź przeprowadzić wywiad w terminie dogodnym i wskazanym przez stronę. Ponadto ustalenia wymaga czy organ przeprowadza wywiad środowiskowy, czy też jego aktualizację. Zdaniem organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wezwać stronę do osobistego stawienia się w siedzibie organu lub wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu strony , uprzedzając o skutkach prawnych odmowy udzielenia wywiadu środowiskowego, organ winien również przeprowadzić w zależności od sytuacji wywiad środowiskowy lub jego aktualizację. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z niezałatwieniem merytorycznym wniosku o zasiłki. Dodatkowo skarżąca wniosła o wyłączenie w trybie art. 24, art. 25, art. 26 k.p.a. pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o wyłączenie pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazać na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron, w tym również praw i obowiązków procesowych regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając zatem wyłącznie pod katem legalności zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że zakres rozpoznania badanej sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ma ona charakter decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że ocena jej legalność ogranicza się tylko do badania , czy w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji o tym charakterze. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być bowiem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 607). Jeżeli bowiem organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Wobec tego dokonując oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., czyli czy organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, że uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej związana jest bowiem z postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym), przeprowadzanym przez organ pierwszej instancji, co wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 K.p.a. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 K.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, mający wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 K.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) . Jednak nie można postępowania dowodowego , którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych i warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie , określić mianem " dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art.136 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią świadczeń , ze względu na fakt uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez jej męża oraz odmowy złożenia przez niego oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym rodziny. Z kolei organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uzasadnił to tym, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem w sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią, a organ pierwszej instancji nie podjął w tym zakresie wystarczających działań zmierzających do dokonania tej czynności, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przeprowadzenie wywiadu uniemożliwił mąż wnioskodawczyni, odmawiając jednocześnie złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym . W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko zajęte przez organ II instancji zasługuje na aprobatę. Udzielanie świadczeń w ramach pomocy społecznej na podstawie decyzji lub działań faktycznych podlega przepisom k.p.a., lecz z uwzględnieniem przepisów procesowych ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), które jako szczególne mają pierwszeństwo stosownie do reguły lex specialis derogat legi generalis. Decyzja podlegająca rygorom wspomnianej wyżej ustawy powinna być poprzedzona wywiadem środowiskowym, który to wywiad jest znamienny dla postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej. Przy czym podkreślić należy ,że postępowanie z zakresu pomocy społecznej wymaga w każdym przypadku dokonania tej specyficznej czynności, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, bądź ewentualnie jego aktualizacji, o czym stanowi przepis art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin [...]. Natomiast w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizacje wywiadu[...] (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego bądź jego aktualizacji jest podstawowym działaniem organu pomocowego, prowadzącym do ustalenia przesłanek pozwalającym ocenić sytuację osobistą, rodzinną i dochodową osoby zwracającej się o taka pomoc i finalnie pozwalającym taka pomoc przyznać, co przesądza o tym, ze czynność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Co prawda przepisy pozwalają organom pomocowym na odmowę przyznania pomocy bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, np. w sytuacji braku współdziałania, bądź odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Jednakże na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, organ pomocowy nie podjął wystarczających prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącą , opierając swoje stanowisko wyłącznie na zachowaniu jej męża, nie pouczając strony o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu i braku stosownych oświadczeń. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą w sprawie okoliczności pozwalające na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., bowiem niedopuszczalne byłoby podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią bądź jego aktualizacji, a tym bardziej ich przeprowadzenie. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji ze względu na specyficzne unormowanie materii z zakresu pomocy społecznej – wynikające z jej charakteru- aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony ze względu na przepis art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Ponadto z materiału aktowego w żaden sposób nie wynika, aby skarżąca swoim zawinionym zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie przedmiotowego wywiadu. Wywiad środowiskowy jak już wyżej podkreślono jest znamienny dla postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej i jako taki został uregulowany w ustawie o pomocy społecznej oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 107 ust.6 tejże ustawy. W pozostałym zakresie do wywiadu środowiskowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, traktując wywiad jako szczególną postać protokołu w rozumieniu art. 67 k.p.a. (por. wyrok NSA, sygn. akt I SA 336/94) lub wręcz jako swoiste postępowanie dowodowe , ale o znaczeniu podstawowym . Konkludując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ II instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i trafnie zastosował się do przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art.136 k.p.a. W związku z tym zarzut skarżącej podnoszący nie załatwienie sprawy merytoryczną decyzją przedstawia się jako nieuprawniony . Marginalnie jedynie zauważyć wypada, że uwzględnienie skargi w rozpatrywanej sprawie w praktyce oznaczałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego korzystnej dla skarżącej (bo uwzględniającej jej odwołanie) decyzji i pozostawienie w obrocie prawnym niekorzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji, co prowadziłoby w istocie do takich samych skutków, jakie spowodowała zaskarżona decyzja, to jest konieczność rozpatrzenia niniejszej sprawy od początku. W tym stanie rzeczy, skoro przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy oraz nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skargę należało oddalić.