IV SA/Wr 442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) oraz art. 106 ust. 3a i ust. 5 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 182 ze zm.) oraz § 1 pkt la i pkt 2c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) - po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej: skarżąca), od decyzji, działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B., Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] sygn. [...] o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] o przyznaniu zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 marca 2014 r. zmieniono wysokość zasiłku stałego z kwoty 529,00 zł na kwotę 428,62 zł miesięcznie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...], sygn. [...], adresowaną do skarżącej, organ pierwszej instancji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej orzekł o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...], o przyznaniu skarżącej zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 marca 2014 r. zmienił wysokość zasiłku stałego z kwoty 529,00 zł na kwotę 428,62 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji po wskazaniu treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, podał, iż na podstawie decyzji z dnia [...] przyznał skarżącej zasiłek stały. Potem wyjaśnił, że przeprowadzając w dniu 3 marca 2014 r. aktualizację wywiadu środowiskowego ustalono, iż od dnia 1 lutego 2014 r. skarżąca nabyła uprawnienie do dodatku mieszkaniowego w kwocie 113,38 zł miesięcznie. Potem po przytoczeniu treści art. 8 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji podał, że różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 542,00 zł, a kwotą 113,38 zł z tytułu dodatku mieszkaniowego wynosi 428,62 zł. Dlatego od marca 2014 r. ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 428,62 zł. Od decyzji organu pierwszej instancji, skarżącą odwołała się. W treści złożonego odwołania skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji dotychczasową wysokość należnego jej zasiłku stałego pomniejszył o dodatek mieszkaniowy, który w ocenie odwołującej się nie stanowi dochodu. Rozpatrując powyższe odwołanie organ II instancji wskazał, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sygn. [...], skarżąca od dnia 1 października 2012 r. była uprawniona do zasiłku stałego w wysokości 529,00 zł. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. przyznał jej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014 r. w wysokości 113,38 zł miesięcznie. Zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013 r.. poz. 182 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek ten ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529,00 zł. Ponadto w myśl ust. 3 art. 37 ustawy, kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30,00 zł miesięcznie. Według zaś art. 37 ust. 4 ustawy zasiłek stały nie przysługuje w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i renty socjalnej, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek ustawowego okresu jego pobierania. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej oraz maksymalna kwota zasiłku stałego, ustalone w § 1 pkt 1 a i pkt 2c wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, od 1 października 2012 r. wynoszą odpowiednio 542 zł i 529 zł. Zgodnie zaś z art. 106 ust. 5 ustawy, stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Przy czym ust. 3a tegoż art. 106 stanowi, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekracza 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zatem kwota zmiany dochodu nie powodująca zmiany wysokości świadczenia pieniężnego w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać kwoty 54,20 zł. Przywołany przepis art. 106 ust. 5 ustawy pozwala zatem w określonych sytuacjach na weryfikację decyzji, m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Na tej podstawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż skarżąca od 1 lutego 2014 r. dysponuje własnym dochodem w wysokości 113,38 zł miesięcznie z tytułu dodatku mieszkaniowego i stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy przyjmując wysokość dochodu w kwocie 113,38 zł ustalił wysokość zasiłku stałego w okresie od 1 marca 2014 r. do na kwotę 428,62 zł (542,00 zł - 113,38 zł). W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Zgodnie zaś z ust. 3 tegoż art. 8 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei ust. 4 art. 8 ustawy stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, 2) zasiłku celowego, 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, 4) wartości świadczeń w naturze, 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy przy ustalaniu prawa do zasiłków stałego i okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka oraz pełnoletnich wychowanków rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a do dochodu rodziny nie wlicza się ich dochodów oraz świadczeń na pokrycie kosztów ich utrzymania i dodatków przyznanych ma podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ podkreślił, że we wskazanych przepisach ustawodawca enumeratywnie wyliczył przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, a taka konstrukcja nie pozostawia organom przyznającym świadczenia miejsca na jakakolwiek uznaniowość w zakresie ustalania dochodu strony, w tym również wykraczanie poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenie do dochodu skarżącej dodatku mieszkaniowego. Zatem przyznanie skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 1 marca 2014 r. w wysokości 428,62 zł miesięcznie, przy uwzględnieniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 113,38 zł miesięcznie jest w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawidłowe. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono bowiem, iż kwota dochodu uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego nie podlega zaliczeniu do dochodu. Podkreślić również należy, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskania środków. W tym stanie prawnym uznać należy, iż kwota uzyskana przez skarżącą z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, który powinien zostać uwzględniony przy ustalaniu dochodu osoby w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej. Przedstawiona wykładnia przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy zgodna jest z orzecznictwem sądów administracyjnych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ II instancji stwierdził, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżona decyzja organu pierwszej mieści się w dyspozycji art. 106 ust. 5 ustawy. Ponadto organ stwierdził, że o ile zrozumienie budzić musi fakt, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, nie oznacza to jednak, iż sytuacja ta stanowić może podstawę do odmiennego rozstrzygnięcia, gdyż przepis art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony, organ rozstrzygający zobowiązany jest do zmiany lub uchylenia decyzji, w tym również na niekorzyść strony. W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego M. G. wniosła o jej uchylenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację i kwestionując sposób naliczania jej dochodów przez organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, również podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W rozważanej sprawie skarżącej przyznano zasiłek stały od dnia 13 lipca 2012 r. Kolejnymi decyzjami podwyższono jej kwotę świadczenia do 529 zł miesięcznie. Wskutek przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 3 marca 2014 r. ustalono, że od 15 stycznia 2014 r. skarżąca nabyła prawo do dodatku mieszkaniowego i dlatego decyzją z dnia [...] postanowiono o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 marca 2014 r. zmieniono wysokość zasiłku stałego z kwoty 529 zł na kwotę 428,62 zł miesięcznie. W ocenie Sądu organ prawidłowo powołał się na kryterium dochodowe dotyczące osoby samotnie gospodarującej, prawidłowo również wyłożył przepisy odnoszące się do sumy przychodów składających się na pojęcie "dochodu", jak i do sytuacji uzyskania dochodu z tytułu dodatku mieszkaniowego. Najistotniejszą kwestią pozostaje jednak ustalenie terminu od którego można zmienić lub uchylić decyzję dotyczącą przyznania zasiłku stałego. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, które to stanowisko popiera skład orzekający, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej ustatecznienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 598/07). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, ustawodawca, w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). W konsekwencji, ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc). Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zarówno uchylona decyzja z dnia [...] jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...], obie wydane na podstawie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniają z dniem 1 marca 2014 r. (a więc z mocą wsteczną) decyzję z dnia [...] w sprawie zasiłku stałego. Wskazać należy, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające. Brak jest więc podstaw do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc. Wskazanie przez organ, że sytuacja materialna skarżącej uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie, a nie z mocą wsteczną od dnia 1 marca 2014 r. Tym samym nieprawidłowo ustalona została data uchylenia świadczenia. Wątpliwości w utrzymaniu tego kierunku orzecznictwa nie miał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010r. (sygn.. akt I OSK 654/10) stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenia nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepisy prawa to przewiduje. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. takiej regulacji nie zawiera (baza orzeczeń CBIOS). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.