IV SA/Wr 443/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi A. W., A. K. i Ł. K. na uchwałę Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 29 lipca 2025 r. nr XVI/84/2025 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę w całości. Uchwałą z 29 VII 2025 r. (nr XVI/84/2025) Rada Powiatu Głogowskiego (dalej jako "rada powiatu") odrzuciła wniosek grupy mieszkańców działających jako K. "[...]" o przeprowadzenie referendum na terenie powiatu głogowskiego. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że grupa 18. mieszkańców działając pod nazwą K. "[...]", powołując się na art. 15 ust 1 ustawy z 15 IX 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 472 ), zwaną dalej "UoRL", złożyła do Starosty Głogowskiego wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego na terenie powiatu głogowskiego w zakresie pytań: "1) Czy jesteś za tworzeniem, budowaniem ośrodków dla nielegalnych imigrantów na terenie Powiatu Głogowskiego? 2) Czy jesteś za osiedlaniem nielegalnych imigrantów na terenie Powiatu Głogowskiego w istniejącej infrastrukturze?". Wyjaśniono również, że celem weryfikacji wniosku pod kątem wymagań wynikających z przepisów UoRL powołano komisję doraźną, która po rozpatrzeniu wniosku na posiedzeniach w dniach: 14, 15, 16, 23 i 24 VII 2025 r. zarekomendowała odrzucenie wniosku, bowiem mógłby on prowadzić do rozstrzygnięć niezgodnych z prawem. To zaś w świetle art. 17 ust. 1 UoRL obliguje do podjęcia uchwały odrzucającej wniosek. Rada powiatu podzieliła przy tym stanowisko wyrażone w opiniach prawnych z 17 i 21 VII 2025 r. sporządzonych na potrzeby rozpatrzenia wniosku referendalnego. W ocenie rady powiatu kwestie związane z tworzeniem lub nie ośrodków dla "nielegalnych imigrantów" to sprawy, które pozostają poza zakresem właściwości i kompetencji organów powiatu. Regulują to przepisy państwowe i ta kwestia leży w kompetencjach władz centralnych. W szczególności kwestię osób, które nie posiadają ważnego dokumentu pozwalającego na pobyt w Polsce, uzyskiwania statusu uchodźcy lub odmowy nadania takiego statusu oraz pomocy socjalnej dla uchodźców w postaci zakwaterowania, regulują przepisy ustawy z dnia 13 VI 2003 r., o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2025 r., poz.223 ze zm.). Szczegółowe kompetencje w tym zakresie należą w szczególności do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i do Straży Granicznej. Nadmieniono przy tym, że "nielegalni imigranci" nie mogą legalnie przebywać w Rzeczypospolitej Polskiej, o ile nie uzyskają statusu uchodźcy lub nie otrzymają azylu na zasadach określonych w przepisach prawa. W przypadku nielegalnego pobytu mogą być umieszczeni między innymi w strzeżonym ośrodku, utworzonym przez ministra do spraw wewnętrznych na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 409 ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2024 r., poz. 769). Rozstrzygnięcie wnioskowanego referendum, które w świetle art. 65 UoRL ma przecież charakter wiążący, wykraczałoby więc poza materię przekazaną przez ustawodawcę do zakresu działania organów powiatu. Organizowanie i finansowanie referendum, którego przedmiot nie mieści się w zadaniach powiatu stanowiłoby przejaw niegospodarności a w konsekwencji naruszałoby dyscyplinę finansów publicznych. Rada powiatu zwróciła też uwagę, że użyte w pytaniach referendalnych określenie "nielegalny imigrant" jest nacechowane negatywnie i stygmatyzujące. Co więcej, sugeruje popełnienie przestępstwa, a pobyt bez wymaganej wizy lub zezwolenia pobytowego nie stanowi przestępstwa. Zgodnie z tą terminologią nie można więc mówić o "przyjmowaniu nielegalnych imigrantów". Albo przyjmuje się imigrantów, i wtedy przyznawany im jest prawny status, albo imigranci mimo zakazu przekraczają granicę lub pozostają w kraju bez ważnej wizy. Zatem posługiwanie się pojęciami niejasnymi może rodzić problemy ze strony uczestników referendum w zakresie rozumienia użytego pojęcia. Kolejna kwestia to użyte w drugim pytaniu wyrażenie "w istniejącej infrastrukturze", które jest wyrażeniem niedookreślonym, nie wskazuje bowiem o jaki rodzaj infrastruktury chodzi. Formułowanie pytań referendalnych w oparciu o pojęcia nieostre, niemające zakorzenienia w języku prawnym ani w konkretnych kompetencjach administracyjnych, wyklucza możliwość ich dopuszczenia jako przedmiotu referendum. Tego rodzaju pytania przyjmują formę bardziej manifestu politycznego niż rzeczywistego narzędzia demokracji lokalnej, jakim powinno być referendum, co czyni je niedopuszczalnymi w świetle art. 2 ust. 1 UoRL. Skargę na powyższą uchwałę złożyły osoby będące wnioskodawcami referendum, tj.: A. R., J. G., K. J., M. J., H. K., Ł. K., A. K., Z. K., M. M., B. M., A. N., Z. P., M. R., J. R., J. S., J. S., A. T. oraz A. W. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały podnosząc naruszenie: 1) art. 16 i 170 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie konstytucyjnej nasady samorządności i poprzez odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum na terenie powiatu głogowskiego, gdzie analiza zastosowania przepisów Konstytucji, prowadzi do wniosku, że zasady demokracji bezpośredniej przemawiają za tym, by nie ograniczać niepotrzebnie prawa mieszkańców do wypowiadania się w istotnych społecznie sprawach, 2) art. 2 ust. 1 pkt 3 UoRL, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu pytań referendalnych za niezgodne z ustawowymi wymaganiami oraz, że pytania te sugerują wpływ samorządu na decyzje, na które faktycznie nie ma on wpływu, co może wprowadzać mieszkańców w błąd, podczas gdy radni winni przyjąć, iż przedmiot referendum mieści się w zakresie określonym w art. 2 ust. 1 pkt 3 UoRL, 3) art. 18 UoRL, poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum na terenie powiatu głogowskiego, która został podjęta w oparciu o uzyskane opinie prawne w efekcie czego radni błędnie przyjęli i zinterpretowali stan prawny sprawy, zamiast przyjąć, że mieszkańcy mają prawo wyrazić opinię w tej sprawie, również w drodze referendum. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że referendum lokalne może służyć także wyrażeniu opinii w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę samorządową, co jasno wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 UoRL. Podkreślał to także Trybunał Konstytucyjnych w motywach wyroku z dnia 26 II 2023 r., K 30/02, gdzie wskazano, że wynikające z art. 170 Konstytucji prawo wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum jest ujęte szerzej, niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Przysługuje ono zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. W skardze zwrócono uwagę, że pojęcie "nielegalnych imigrantów" jest pojęciem zrozumiałym i fakt, że nie występuje w żadnej ustawie, nie przeszkadza w zrozumieniu jego znaczenia. Wskazano także na istnienie rządowych dokumentów dotyczących funkcjonowania centrum integracji cudzoziemców. Podkreślono, że wniosek referendalny nie nakazuje władzom powiatu działań sprzecznych z prawem ani nie ingeruje w kompetencje państwa. Jego celem jest wyrażenie opinii społeczności lokalnej, którą władze powinny uwzględnić w ramach prowadzenia dialogu społecznego i stanowienia prawa lokalnego, a także w relacjach z organami państwowymi. W odpowiedzi na skargę rada powiatu podtrzymała stanowisko zawarte w uchwale wnosząc o oddalenie skargi. Wobec nieusunięcia przez niektórych skarżących braków formalnych skargi w terminie, Sąd postanowieniem z dnia 1 XII 2025 r. (IV SA/Wr 443/25) odrzucił skargę w zakresie dotyczącym: A. R., J. G., K. J., M. J., H. K., Z. K., M. M., B. M., A. N., Z. P., M. R., J. R., J. S., J. S. oraz A. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zgodnie z art. 18 UoRL, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Kompetencja organu stanowiącego do podjęcia uchwały referendalnej pozytywnej (tj. w sprawie przeprowadzenia referendum) lub negatywnej (odrzuceniu wniosku mieszkańców) stanowi konsekwencję uprawnień weryfikacyjnych określonych w art. 16 i art. 17 UoRL przysługujących właśnie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 17 ust. 1 UoRL, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. W okolicznościach sprawy zasadniczym powodem podjęcia uchwały negatywnej było stwierdzenie przez radę powiatu, że w przypadku przeprowadzenia referendum zgodnie z treścią wniosku, prowadziłoby to do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Kwestie związane z tworzeniem ośrodków dla "nielegalnych imigrantów" to sprawy, które pozostają poza zakresem właściwości i kompetencji organów powiatu. Regulują to przepisy państwowe i materia ta leży w kompetencjach władz centralnych. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że referendum lokalne musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego (tak NSA w motywach wyroku z 13 XI 2012 r., II OSK 2467/12 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 170 Konstytucji RP, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Zakres przedmiotowy referendum lokalnego precyzuje art. 2 UoRL, przy czym w realiach niniejszej sprawy szczególne znaczenie ma art. 2 ust. 1, z którego wynika, że w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki; 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Co istotne, przy interpretacji powyższej regulacji należy uwzględnić normę ustrojową z art. 8 ust. 1 ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1684) stanowiącą, że mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu. Referendum powiatowe jest więc formą "rozstrzygnięcia" w sprawach lokalnej wspólnoty samorządowej, co oznacza konieczność istnienia związku normatywnego pomiędzy przedmiotem referendum a zakresem powierzonych powiatowi zadań publicznych. Taki kierunek wykładni art. 2 UoRL potwierdza również treść art. 65 UoRL, zgodnie z którym jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Oznacza to, że obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego jest realizacja rozstrzygnięcia podjętego w wyniku referendum lokalnego. Ustawodawca zakłada więc, że przedmiotem referendum będą wyłącznie kwestie pozostające w kompetencjach organów samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, jakoby przedmiotem referendum mogły być również inne sprawy, które wprawdzie nie mieszczą się w kompetencjach organów powiatu, jednak wspólnota lokalna uważa je za szczególnie dla niej istotne i zainteresowana jest wyrażeniem swojego stanowiska (opinii) w takiej właśnie formie. Stanowisko strony skarżącej opiera się na błędnej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 3 UoRL, zgodnie z którym w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę "w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę". Wprawdzie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że przepis ten – w przeciwieństwie do art. 2 ust. 1 pkt 2 UoRL – nie ogranicza przedmiotu referendum do spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu, jednak nie oznacza to, że nie ma w tym przypadku ograniczeń. Regulacja z art. 2 ust. 1 pkt 3 UoRL dotyczy bowiem niezmiennie spraw lokalnych (więzi łączących wspólnotę), zaś jedyna różnica w stosunku do art. 2 ust. 1 pkt 2 UoRL może się tu sprowadzać do charakteru kompetencji posiadanych przez organy samorządu terytorialnego. Zwraca się na to uwagę w motywach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 II 2023 r., K 30/02 (powołanego zresztą w skardze), gdzie odnosząc się właśnie do art. 2 ust. 1 pkt 3 UoRL wskazano na dopuszczalność przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie należącej wprawdzie do kompetencji organów administracji rządowej (zmiana granic jednostki samorządu terytorialnego), jednak rozstrzyganej przy współudziale organów jednostki samorządu terytorialnego jako ustawowo uprawnionych do opiniowania rozstrzygnięcia. Należy więc wyraźnie zaznaczyć, że także w przypadku art. 2 ust. 1 pkt 3 UoRL musi istnieć po stronie organów samorządu terytorialnego kompetencja do działania, z tą tylko różnicą, że nie musi być ona wyłączna i stanowcza. W niniejszej sprawie proponowany przez wnioskodawców przedmiot rozstrzygnięcia referendalnego nie mieści się w jakichkolwiek kompetencjach organów powiatu (zarówno tych wyłącznych jak i przewidujących współdziałanie z organami administracji rządowej). Zarządzanie imigracją leży w kompetencjach organów administracji rządowej (minister właściwy w sprawach administracji, Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, Straż Graniczna, Policja, wojewodowie). Odbywa się to w oparciu o przypisy ustawy z 13 VI 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2025 r., poz. 223) oraz ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., 1079), które nie przewidują żadnych kompetencji organów powiatu w zakresie lokalizowania ośrodków dla imigrantów. Oznacza to, że ewentualne rozstrzygnięcie referendum lokalnego w kwestii możliwości osiedlania się imigrantów na terenie Powiatu Głogowskiego dotyczyłoby materii nienależącej do zadań i kompetencji powiatu, a tym samym prowadziłoby do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem w rozumieniu art. 17 ust. 1 UoRL. Rada powiatu zobligowana więc była odrzucić wniosek referendalny na podstawie art. 18 UoRL, co też uczyniła. W świetle powyższego dla oceny legalności zaskarżonej uchwały już drugorzędne znaczenie miało stanowisko rady powiatu w kwestii oceny językowej samych pytań zawartych we wniosku. Prawdą jest, że pytania referendalne powinny być sformułowane w sposób klarowny i jednoznaczny. Rację ma jednak strona skarżąca, że zaproponowane we wniosku pytania ten warunek spełniają. Co do użytego w pytaniu nr 1 sformułowania "nielegalni imigranci", to jest to pojęcie obecne zarówno w debacie publicznej jak i na oficjalnych stronach organów administracji rządowej (np. MSWiA - https://www.gov.pl/web/mswia/polityka-azylowa-i-migracyjna), określające zjawisko masowej i niekontrolowanej migracji (presji migracyjnej) na zewnętrznych granicach UE. Nie ma podstaw do uznania go za jednoznacznie negatywne czy stygmatyzujące. Błędna ocena wniosku w tym zakresie nie mogła jednak przesądzić o nieważności uchwały odrzucającej wniosek. Uchwala była bowiem zasadna z innych, wyżej opisanych, powodów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.