IV SA/Wr 444/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy pisemnego ujawnienia wnioskodawcy stanu elektronicznej ewidencji producentów w zakresie jego danych oddala skargę. B. G. i T. G. pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. zwrócili się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. o: 1) pisemne ujawnienie wnioskodawcom aktualnego stanu ewidencji producentów w zakresie danych wnioskodawców oraz pisemne ujawnienie, czy zgodnie ze stanem tej ewidencji "oboje małżonkowie (T. i B. G.), mają status rolnika, któremu został nadany jeden numer identyfikacyjny", 2) ujawnienie wnioskodawcom przez organ, czy wnioski składane przez B. G.. i wnioski składane przez T. G., przed wydaniem decyzji Dyrektora DOR AR i MR z dnia [...], znak sprawy [...] (znak własny) aktualnie są uznawane przez organ za wrzesień, złożone w istocie przez jednego producenta rolnego, wpisanego w ewidencji jako "T. G." o numerze ewidencji producentów (...)". W uzasadnieniu wniosku strony między innymi wskazały, że niezbędne jest aby organ ujawnił stronom stan ewidencji i swe stanowisko w tej sprawie i aby organa Agencji konsekwentnie to jednolite stanowisko stosowały. Wskazali, że aktualnie urzędnicy Agencji utrzymują, że B. G. nie jest osobą, której nadano numer ewidencyjny ponieważ decyzją KBP anulowano jeden z dwóch nadanych jej numerów EP. Organ w związku z powyższym pismem dwoma odrębnymi wezwaniami z dnia 8 lutego 2011 r. zwrócił się o: odnośnie pkt 1 wniosku, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. do złożenia wyjaśnień celem wykazania, czy wniosek dotyczy wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. w powiązaniu z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76); odnośnie pkt 2 wniosku – na podstawie art. 50 k.p.a. do złożenia wyjaśnień celem wykazania i oznaczenia o jakie konkretnie wnioski, z którego dnia i czego dotyczące strona wnioskuje. Również pismem z dnia 8 lutego 2011 r. - powołując pytania zawarte w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. – udzielił odpowiedzi na pkt 2 wniosku oraz częściowo do pkt 1, a to w zakresie czy zgodnie ze stanem ewidencji, oboje małżonkowie – wnioskodawcy, mają status rolnika, którym został nadany jeden numer identyfikacyjny. Odpowiedź została udzielona ze wskazaniem przepisów, które w ocenie organu uzasadniają jej treść, ogólnie – bez odniesienia się do konkretnej ewidencji wnioskodawców. W dniu 28 lutego 2011 r. w Biurze Powiatowym ARiMR na wezwanie stawił się wnioskodawca T. G.; w sporządzonym na tę okoliczność protokole odnotowano, że żądał ujawnienia w dowolnej formie pisemnej stanu elektronicznej ewidencji producentów. Postanowieniem z dnia 3 marca 2011 r. "po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2011 r." na podstawie art. 74 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a. organ odmówił pisemnego ujawnienia wnioskodawcom aktualnego stanu elektronicznej ewidencji producentów w zakresie danych wnioskodawców. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że aktualny stan prawny określony przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o Krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.) dalej ustawa, uniemożliwia Kierownikowi Biura Powiatowego w O. uwzględnienia wniosku. Wskazano, że na podstawie art. 2 ustawy Agencja tworzy i prowadzi Krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – zwanej systemem. Zakres wykorzystania systemu określa art. 5 ustawy. Jest to zamknięty katalog celów, do realizacji których ten system może być wykorzystany (art. 5 ust. 1), a ponadto na podstawie nakazu ustawowego, zawartego w przepisie art. 6 powołanej ustawy Agencja zobowiązana jest do ochrony i zabezpieczenia zawartych w tej ewidencji danych przed ich utratą oraz nieuprawnionym dostępem do tych danych. Wyjaśnił, że wpisy do ewidencji producentów rolnych dokonuje się na wniosek – w związku z tym strona ma możliwość zapoznania się z dokumentacją poszczególnych spraw zgodnie z uprawnieniami przewidzianymi w art. 10 § 1, art. 73 § 1 k.p.a. Podał, że kwestie poruszone we wniosku z dnia 31 stycznia 2011 r. i protokole z dnia 28 lutego 2011 r. wynikają z akt spraw dostępnych dla stron. Ostatecznie organ podał, że dane zawarte w systemie nie mogą być wnioskodawcom udostępnione ze względu na brzmienie art. 6 ustawy. Pozytywne zaś załatwienie wniosku z dnia 31 stycznia 2011 r. w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. należałoby zakwalifikować jako nieuprawniony dostęp do danych z tego systemu, a w konsekwencji jako naruszenie przez Agencję, wynikającego z art. 6 ustawy obowiązku ochrony i zabezpieczenia danych z systemu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy. Stwierdzili, że postanowienie należy uchylić aby Kierownik przestał narażać się na rok pobytu w więzieniu. W ocenie skarżących taką sankcję przewiduje art. 54 ustawy o ochronie danych osobowych, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 96, poz. 634 ze zm.) uchylił zaskarżone postępowanie w całości. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wniosek strony z dnia 31 stycznia 2011 r. zawierający prośbę o pisemne ujawnienie stanu ewidencji producentów w zakresie danych wnioskodawców nie zawiera precyzyjnej informacji w jakim trybie strona wnosi o ujawnienie tych danych. W związku z tym wystosował w tej sprawie wezwanie z dnia 8 lutego 2011 r., strona jednak podczas spotkania w siedzibie organu, w dniu 28 lutego 2011 r. zwróciła się o pouczenie w jaki sposób o żądanych przez nią danych może być poinformowana. Organ, mimo, że zobowiązał się do udzielenia informacji, takowych nie udzielił i wydał postanowienie z dnia 3 marca 2011 r. odmawiające udzielenia wnioskowanych w tym zakresie danych. Według organu stronie przysługują dwojakiego rodzaju uprawnienie informacyjne tzn. uprawnienie do przeglądania akt sprawy czy też żądania wydania ich uwierzytelnionych odpisów, gdy jest to uzasadnione jej ważnym interesem oraz uprawnienie do uzyskania treści swoich danych osobowych, jako osobie, której dane dotyczą. Z uwagi na fakt, że organ nie pouczył właściwie strony co do możliwości udostępnienia dotyczących jej danych, wydając przy tym rozstrzygnięcie w trybie przepisów k.p.a., a jednocześnie ze złożonego zażalenia wynika, że strona domaga się ujawnienia jej danych w trybie ustawy o ochronie danych osobowych, należałoby rozpatrzeć wniosek strony w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Skargę na powyższe postanowienie złożyła B. G., w części wstępnej przedstawiła wnioski formalne, brzmiały one: "1. Wnoszę, aby organ niezwłocznie okazał mi wydruki ze wszystkich wpisów w elektronicznej ewidencji producentów, w zakresie danych strony, abym mógł zapoznać się z nimi jako z aktami tego postępowania administracyjnego, dla realizacji uprawnień wynikających z kpa. 2. Wnoszę, aby organ niezwłocznie wydał mi nieuwierzytelnione wydruki ze wszystkich wpisów w elektronicznej ewidencji producentów, w zakresie danych strony, abym mógł zapoznać się z nimi jako z aktami tego postępowania administracyjnego, dla realizacji uprawnień wynikających z kpa. 3. Wnoszę, aby organ włączył do materiału dowodowego przesyłanego do WSA wydruki z wszystkich wpisów w elektronicznej ewidencji producentów, w zakresie danych strony. 4. Wnoszę o zwrot kosztów sądowych." Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, że: "1. Organa Agencji prowadzą elektroniczną ewidencję producentów rolnych i w tej ewidencji przechowują: - dane osobowe producentów, - elektroniczne akta spraw postępowań administracyjnych, - informacje o uprawnieniach poszczególnych podmiotów do pozyskiwania płatności. Dane te są dostępne zarówno kierownikom Powiatowym, jak i Dyrektorowi DOR. Dyrektor DOR powinien ujawnić te dane stronie, zamiast wydawać pokrętne postanowienie mające za wyłączny cel przewlekanie sprawy. Organ nie wykazał, aby jakakolwiek okoliczność uniemożliwiła mu normalne załatwienie merytoryczne tej sprawy. 2. Organ wskazuje, iż odmawia ujawnienia stronie wnioskowanych informacji, gdyż nie wie, w jakim trybie ma je udostępnić. Ma to oznaczać, iż strona pozbawiona została tej informacji, ponieważ informacja powinna być stronie udzielona na podstawie kilku tytułów prawnych. To jest to oczywisty absurd, maskujący złe intencje organu. 3. Dane te są z mocy prawa, w tym z mocy Konstytucji, jawne dla osób, których dotyczą. Organa Agencji powinny udostępniać te dane osobom, których one dotyczą, ale nie mają podstawy do rozstrzygania o ujawnieniu bądź odmowie ujawnienia tych danych. Organa powinny jedynie wyznaczyć stronie termin zapoznania się z żądaną informacją i ewentualnie wskazać formę jej udostępnienia. 4. Organ konkluduje, iż strome przysługuje uprawnienie do zapoznania się z wnioskowanymi danymi, ale zawęża to uprawnienie nakazując organowi I instancji ograniczyć się do zbadania tylko jednego z uprawień strony." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem ich działań. Jak wynika z powyższego, badanie sprawy przez sądy administracyjne obejmuje badanie prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawną prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak zatem wynika z powołanych przepisów Sąd nie jest uprawniony do nakazania uwzględnienia żądań zawartych we wnioskach formalnych skargi, nawet gdyby były one zasadne w świetle obowiązujących przepisów. Przedmiotem badania Sądu jest, jak wskazano wyżej, czy w związku z wydaniem zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia prawa. Skarga jest nieuzasadniona, rozstrzygnięcie organu II instancji jest trafne. Postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, zatem po myśli art. 138 § 2 k.p.a. należało je uchylić. Istotnie zgodzić się należy z oceną organu odwoławczego, że brak jest co najmniej konsekwencji w działaniu organu I instancji, który zobowiązał się do pouczenia skarżących o podstawie prawnej żądania określonego we wniosku z dnia 31 sierpnia 2011 r. Następnie bez udzielenia informacji oddalił skargę. Niewątpliwie takim działaniem został naruszony obowiązek informowania stron, o którym stanowi art. 9 k.p.a. W tym miejscu należy dodać, że organ miał prawo zapytać stronę na jakiej podstawie wnosi o uwzględnienie wniosku z dnia 31 stycznia 2011 r. Brak odpowiedzi w tym względzie nie może stanowić podstawy do odmowy uwzględnienie wniosku. Strona nie ma obowiązku znać przepisy regulujące określone kwestie. Taką wiedzę musi natomiast posiadać organ. Wezwania z dnia 8 lutego 2011 r. nie mają powodować negatywnej oceny działania organu, rozpytanie w tej kwestii jest o tyle istotne, że może służyć do dokładnego wyjaśnienia przedmiotu żądania. Dalszą kwestią jest ocena prawidłowości postanowienia z dnia 3 marca 2011 r. wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. Odmowa pisemnego ujawnienia wnioskodawcy stanu elektronicznej ewidencji producentów w zakresie danych osobowych organ opierał na art. 5 i 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o Krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków w przyznaniu płatności. Art. 5 ust. 1 mówi że określony w ustawie system wykorzystuje się w zakresie: 1) przyznawania i wypłaty płatności; 2) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję; 3) postępowania w sprawach wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji; 4) postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności; 5) identyfikacji. Art. 6 stanowi, że ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz system identyfikacji działek rolnych Agencja prowadzi w formie elektronicznej, zapewniając ochronę i zabezpieczenie danych przed ich utratą lub nieuprawnionym do nich dostępem. Istotnie art. 5 ust. 1 ustawy określa zakres wykorzystania systemu – i określa w jakim celu jest tworzony. W żadnym jednak wypadku nie można z tego zapisu wyprowadzić wniosku, że strona nie może uzyskiwać danych z systemu który jej dotyczy. Ochrona i zabezpieczenie w tej ewidencji danych przed ich utratą lub nieuprawnionym dostępem do tych danych – powierzone Agencji również nie dotyczy sytuacji takich jak w niniejszej sprawie. Powierzone funkcje mają bowiem zabezpieczyć ewidencję przed osobami trzecimi lub sytuacjami, które mogłyby spowodować ujawnienie z ewidencji danych wypisanych tam osób. Powołana ustawa nie zawiera przepisu, który wyłączałby możliwość uzyskania danych przez osoby, których one dotyczą. Ustawa ta nie zawiera żadnych przepisów, które regulowałyby powyższe kwestie. W tej sytuacji należałoby odwołać się do przepisów ogólnych, które regulują powyższe kwestie. Wnioskodawca ostatecznie wskazał, jak wynika z treści uzasadnienia, na ustawę o ochronie danych osobowych (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Tą wskazówką organ jest związany co należy rozumieć w ten sposób, że wymienione przepisy, muszą być rozważone przy rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 31 stycznia 2011 r. Takie między innymi zalecenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł organ odwoławczy, który po wydaniu decyzji przekazał w istocie sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpoznania. W tym też miejscu należy zauważyć, że organ II instancji błędnie sformułował sentencję postanowienia. Zgodnie z art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchylając zaskarżoną decyzję (postanowienie) orzeka co do istoty, bądź też umarza postępowanie pierwszej instancji lub też w sytuacji wskazanej w § 2 uchylając zaskarżoną decyzję (postanowienie) przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z powołanego przepisu (art. 138 k.p.a.) decyzja (postanowienie) o uchyleniu orzeczenia organu I instancji wiąże się z określoną decyzją organu II instancji, który bądź to ostatecznie rozstrzyga sprawę (umarza lub merytorycznie orzeka), albo uchylając przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że celem organu II instancji było przekazanie sprawy organowi I instancji, do ponownego rozpoznania. Wymienione uchybienie jest uchybieniem procesowym ale w ocenie Sądu nieistotnym, które nie daje podstaw po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dodać też należy, że to organ ma obowiązek ustosunkować się do wniosku na podstawie wskazanych przez stronę przepisów – ale w istocie musiał rozpoznać wniosek w oparciu o obowiązujące przepisy, które dane kwestie regulują. W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak wyżej.