IV SA/Wr 446/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi I. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] uchylająca w całości decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. R. z dnia [...], nr [...] odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej powołano przepisy art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7), dalej: ustawa. Decyzją z dnia [...],nr [...] organ I instancji odmówił I. W. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na osobę uprawnioną. W odwołaniu od tej decyzji I. W. przedstawiła szczegółowo ponoszone wydatki. Wskazała, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 315 zł. Pomimo tego nie korzysta ze świadczeń opieki społecznej. Jest osobą bezrobotną , nie uzyskuje własnych dochodów i nie rozumie dlaczego jej zadłużenie winno być spłacane z alimentów uzyskiwanych na syna J. Podniosła, iż stanowisko organu I instancji jest niespójne, gdyż z jednej strony organ I instancji stwierdza, iż sytuacja jest ciężka, a dochód w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium uprawniającego do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, z drugiej zaś strony organ I instancji stwierdza, iż sytuacja uległa poprawie w związku z przyznaniem świadczeń z funduszu alimentacyjnego na syna J. (...). Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału ustalono, że I. W. prowadzi gospodarstwo domowe z mężem Z. W. oraz z dzieckiem J. P. Trzyosobowa rodzina utrzymuje się z renty inwalidzkiej Z. W., która po potrąceniu z tytułu zajęcia komorniczego wynosi 559,29 zł miesięcznie. Strona otrzymuje na dziecko zasiłek rodzinny w kwocie 91 zł miesięcznie oraz przyznane od stycznia 2010 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 300 zł miesięcznie (decyzja Nr [...] z dnia [...] Ma również przyznane stypendium szkolne na rok szkolny 2009/2010 ( I transza w łącznej kwocie 320,41 zł wypłacona w grudniu 2009 r. i II transza w łącznej kwocie 145,60 zł, która zostanie wypłacona 15 czerwca 2010 r.), a mąż strony - dodatek mieszkaniowy do 31 marca 2010 r. w wysokości 42,66 zł miesięcznie i od 1 kwietnia 2010 r. w kwocie 35,32 zł miesięcznie. Mimo trudnej sytuacji dochodowej rodzina nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Średnie miesięczne wydatki (zgodnie z przedłożonymi przez stronę w dniu 18 marca 2010 r. dokumentami i jej oświadczeniami z dnia 17 marca 2010 r.) na utrzymanie rodziny to: opłata za mieszkanie 91,72 zł, za energię elektryczną 40,94 zł, za gaz 42,00 zł, karty telefoniczne 70 zł, RTV 16 zł, leki Z. W. 80 zł (nieudokumentowane). Przy obliczeniu miesięcznych wydatków na energię przyjęto średnią kwotę z faktury z dnia 2 lutego 2010 r. tj. za okres od 25 listopada 2009 r. do 28 stycznia 2010 r. W odwołaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r. strona podaje, że czynsz od kwietnia 2010 r. wzrósł i wynosi 110 zł. Wykazuje również większe wydatki na telefon, tj. 80 zł oraz podała, że co drugi miesiąc na opał przeznacza 130 zł. W dniu 17 marca 2010 r. I. W. oświadczyła, że rodzina wydaje na wyżywienie ok. 500 zł miesięcznie. Inne wydatki: we wrześniu 2009 r. (nieudokumentowane) na przybory szkolne dla syna ok. 200 zł, na odzież ok. 150zł; w październiku 2009 r. na mundurek 55 zł, ubezpieczenie (PZU) 46 zł, przybory szkolne 18,40 zł, obuwie 100 zł, kalkulator 15,50 zł; w listopadzie 2009 r. odzież zimowa 200 zł (nieudokumentowane), obuwie sportowe 48 zł, kurtka 88 zł; w lutym 2010 r. obuwie sportowe 45,99 zł, książka do języka angielskiego 31,90 zł. W grudniu 2009 r. i w styczniu 2010 r. rodzina nie poniosła wydatków na zakup odzieży. Reasumując powyższe średni dochód rodziny z ostatnich 3 miesięcy wynosi ok. 999,75 zł (tj. XII. 2009 r. - 1.013,36 zł, I. 2010 r. - 692,95 zł, II. 2010 r. - 1.292,95 zł), a od kwietnia 2010 r. jest to kwota 985,61 zł. Natomiast wydatki (według informacji uzyskanych 17 marca 2010 r. i 18 marca 2010 r.) wynoszą ok. 825,68 zł - średnia z 3 miesięcy (XII. 2009 r. - II. 2010 r.). Po doliczeniu wydatków na opał w kwocie 65 zł miesięcznie, średnia z ostatnich 3 miesięcy wynosiłaby 890,68 zł (...). Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji są odpowiednie przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności art. 30 ust 1 i 2. Stanowi on, iż organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (ust.2). Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3) Art. 30 ust. 2 ustawy formułuje uprawnienie dla właściwego organu administracji do umorzenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Analizowany przepis stwarza podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (...). Oznacza to, że w toku procesu subsumcji organ powinien najpierw dokonać analizy stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia, czy w danym przypadku spełnione są warunki hipotezy normy, a następnie podjąć decyzję, czy uwzględnić wniosek. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Umorzenie należności dłużnika, również w części, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Do swobodnego uznania organu ustawodawca pozostawił bowiem odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Ustalając sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego organ gminy powinien także ustalić bieżące możliwości płatnicze strony - czy strona posiada realną możliwość spłaty zobowiązań alimentacyjnych w kwocie 2.120 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ I instancji powinien zweryfikować twierdzenie strony, że stać ją jedynie na wpłatę 10 zł miesięcznie na poczet należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tym celu należało ustalić realne możliwości płatnicze strony i rozważyć wszystkie możliwości, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy (umorzenie zaległości wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty oraz wyczerpująco uzasadnić stanowisko (...). Istnienie granic uznania administracyjnego nie oznacza oczywiście nakazu rozstrzygania na korzyść obywatela. Organ może podjąć decyzję negatywną dla strony, lecz warunkiem jej zgodności z prawem jest rozważenie wskazanych powyżej ograniczeń uznania administracyjnego i wykazanie, że przemawiają za nią względy, które wynikają z dobra ogółu i są ważniejsze niż okoliczności korzystne dla strony (...). Decyzja organu I instancji tego wymogu nie spełnia, gdyż jej uzasadnienie jest lakoniczne, co w konsekwencji powodowało, że organ odwoławczy nie mógł prawidłowo ocenić decyzji organu I instancji i ustalić czy w sprawie doszło do naruszenia uznania administracyjnego, czy też nie. Uzasadnienie decyzji organu powinno pozwalać prześledzić tok rozumowania organu I instancji, a w konsekwencji ustalić, czy decyzja organu I instancji nie jest dowolna. W tym świetle ogromnej wagi nabiera właściwe uzasadnienie odmownych decyzji uznaniowych. Podkreśla się, że obowiązki organów, w tym zakresie są szersze niż w przypadku decyzji związanych. Uzasadnienie powinno wykazać nie tylko - co jest powszechnie podkreślane w doktrynie i judykaturze - dopełnienie obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia kompletnego materiału dowodowego sprawy (zwłaszcza pod kątem ustalenia w konkretnym stanie faktycznym treści pojęć nieostrych), ale również to, że: organ wziął pod uwagę okoliczności przemawiające za pozytywnym dla strony rozstrzygnięciem jednak istnieją ważniejsze względy przemawiające za negatywnym rozstrzygnięciem. Braki uzasadnienia decyzji w powyższym zakresie przesądzają o jej wadliwości. Brak oceny dowodów i wniosków z nich wynikających uniemożliwia odparcie zarzutu o przekroczeniu swobodnej oceny dowodów. Należy bowiem przyjąć, że decyzja została podjęta tylko ze względu na motywy wskazane w jej uzasadnieniu. W konsekwencji należy uznać, że w takiej sytuacji organ nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wprawdzie organ I instancji w sposób dokładny ustalił stan faktyczny sprawy jednak niejasne pozostają motywy, jakimi kierował się wydając decyzję takiej, a nie innej treści. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem uzasadnienie wyboru konkretnego rozwiązania. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie wniosek odwołującej się nie zasługuje na uwzględnienie. Mimo przedstawienia sytuacji dochodowej I. W. organ I instancji nie uzasadnił w sposób należyty motywów, którymi się kierował. Wskazał jedynie, iż w jego ocenie możliwości płatnicze I. W. są wyższe niż deklarowane 10 zł. Nie wskazał jednak, jakie są, w jego ocenie, możliwości płatnicze. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie poczynił. własnych rozważań, w zakresie [...], w szczególności nie rozważył czy zwrot należności nie wywoła u osoby zobowiązanej niedostatku, a więc braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i czy osoba ta jest w stanie spłacić zadłużenie, czy też zasadnym byłoby ewentualne rozłożenie należności na raty. Bezspornym jest bowiem, że I. W. zobowiązana była do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej, że posiada zadłużenie w spłacie, do zwrotu, którego jest zobowiązana. Jednak nie te okoliczności są głównym przedmiotem postępowania i rozważań w niniejszej sprawie. Główny ciężar rozważań winien dotyczyć okoliczności, czy mimo niewywiązania się z obowiązku alimentacyjnego wobec osoby uprawnionej, mimo posiadania zaległości w spłacie, uzasadnionym byłoby umorzenie zaległości w całości lub części, albo też rozłożenie jej na raty. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji w tym zakresie uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie - jak to już wskazano wyżej - nie może być tożsame z dowolnością. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tym zakresie lakoniczne, co w konsekwencji powoduje, że organ odwoławczy nie mógł prawidłowo ocenić decyzji organu I instancji i ustalić czy w sprawie doszło do naruszenia uznania administracyjnego, czy też nie. W sprawach decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji organu I instancji ma szczególnie ważne znaczenie, bowiem pozwala prześledzić tok rozumowania organu I instancji, a w konsekwencji ustalić czy jego decyzja nie jest dowolna. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien odnieść się do wszystkich argumentów strony podnoszonych w odwołaniu oraz sporządzić uzasadnienie decyzji uwzględniając powyższe uwagi (...). Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia, a ponadto powinno ono umożliwić sprawdzenie prawidłowości rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze, a w szczególności fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części należało uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze I. W. opisała swoją sytuację finansową, wydatki na utrzymanie rodziny, źródła jej utrzymania, a w końcu swoich wywodów wniosła by sąd umorzył należności, jakie ją obciążają. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna; wniosek zawarty w końcowej jej części nie mógł być przez Sąd uwzględniony gdyż orzekanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń należy do organu administracyjnego. Inaczej mówiąc: Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem załatwiającym sprawy administracyjne – jego rolą jest kontrola zaskarżonych orzeczeń wydanych przez organ administracyjny, pod względem legalności, a więc zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kontrola legalności decyzji ostatecznej w sprawie wszczęta skargą I. W. doprowadziła natomiast Sąd do stwierdzenia jej zasadności. Decyzja ostateczna, oparta na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W I instancji orzekał zaś Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. R., który decyzją z dnia [...] odmówił I. W. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy tu odnotować, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 30 ustawy powołany w tej decyzji bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej; jedynie z jej uzasadnienia zdaje się wynikać, że sprawę rozpatrywano z punktu widzenia ust. 1 i ust. 2 art. 30. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało, iż organ gminy powinien ustalić bieżące możliwości płatnicze strony i "rozważyć wszystkie możliwości, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy"; chodziłoby tu więc o stosowanie ulgi nie tylko w postaci umorzenia należności o co wnosiła skarżąca. Jak natomiast istotne jest ustalenie możliwości płatniczych skarżącej świadczy treść ust.1 art. 30 ustawy stanowiący o możliwości umorzenia należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy uzależnionej od skuteczności egzekucji. Zasadnie też Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji winien odnieść się do wszystkich argumentów strony podnoszonych w odwołaniu. To co podnosiła skarżąca w tym środku prawnym wymagałoby raczej weryfikacji organu administracyjnego poprzez czynności jakie może podjąć organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego. Czynności te powinny doprowadzić do dokładnego ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącej i w jej świetle do podjęcia stosownej decyzji. Sytuacja ta w świetle materiałów sprawy nie jest bowiem przejrzysta. Należałoby w szczególności rozważyć – celem uporządkowania tego, co się na nią składa, zażądanie od skarżącej dokładnego przedstawienia sytuacji materialnej i rodzinnej, w jakiej znajduje się wraz z najbliższymi członkami rodziny, i udokumentowanie złożonego przez nią oświadczenia. Należy dodać, że istotną okoliczność, wymagającą wyjaśnienia w tym zakresie, stanowiłby również stan zdrowia skarżącej i członków jej najbliższej rodziny gdyż to w dużej mierze od niego będą zależeć możliwości płatnicze, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w swej decyzji. Na akceptację przy tym zasługują szerokie uwagi sformułowane w uzasadnieniu decyzji ostatecznej o istocie uznania administracyjnego, a zwłaszcza wyboru jednej z możliwości jakie ono daje oraz należytego umotywowania dokonanego wyboru. Organ I instancji załatwiając sprawę umorzenia należności powinien nadto brać pod uwagę nie tylko możliwość umorzenia należności obciążających skarżącą w całości, ale i w części zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy, który na takie rozstrzygnięcie zezwala. Żądanie skarżącej umorzenia ciążących na niej należności w całości nie wyklucza bowiem by w świetle ustaleń postępowania administracyjnego uwzględnić je w części, której określenie pozostaje w gestii organu orzekającego. Można przyjąć, iż określenie "wysokości" kwoty umorzenia w części mogłoby w takim przypadku pomocniczo opierać się na kryteriach zawartych w ust. 1 art. 30 ustawy. Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) E.F. 08.11.10.