IV SA/Wr 448/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 6 ust. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 101, art. 106, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), zwanej dalej ustawą, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135, poz. 950) i uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia nr 7, poz. 328), art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz upoważnienia nr 21/II/JO/07 Prezydenta W., po rozważeniu wniosku nr [...], odmówił L. F. przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie różnych potrzeb. W odwołaniu L. F. wskazał, że Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców nie zawiadomił go o dacie i godzinie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu swojego pobytu, czyli na peronie 3 na Dworcu Głównym PKP we W.. Decyzją z [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 11 ust. 2, ustawy utrzymało w mocy powyższą decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. F. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, twierdząc, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż odmowa przyznania zasiłku celowego nie została poprzedzona przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego na Dworcu Głównym PKP we W.. Skarżący podniósł, że nie został poinformowany o dacie i godzinie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego we wskazanym powyżej miejscu, co stanowi naruszenie obowiązujących przepisów postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący powołał się także na sprawę objętą uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Nr [...]), z której (zdaniem skarżącego) wynikało, że organu prowadzący postępowanie miał obowiązek uzgodnienia z nim terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz w prawidłowo ustalonym i zbadanym stanie faktycznym sprawy. Organ wskazał, że istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, lecz całokształtu warunków życia osób zgłaszających się o pomoc. Następuje to w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego, który jest obligatoryjnym elementem postępowania poprzedzającego decyzję o przyznaniu lub o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 z późn. zm.), rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się między innymi w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Rola tego wywiadu jest szczególnie doniosła w przypadku ubiegania się osób o zasiłek celowy. Przyznanie tego świadczenia nie zależy bowiem od spełniania, poza kryterium dochodowym, zobiektywizowanych, konkretnych warunków. Rodzinny wywiad środowiskowy, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, póz. 672), przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. L. F. wskazał jako miejsce, w którym można by przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy peron 3. na Dworcu Głównym PKP we W. przy ul. Marszałka Piłsudskiego 105/3 lub każde inne miejsce na terenie miasta W., w którym zostanie zastany. Z uwagi na to, że wskazane przez L. F. miejsce przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego było nietypowe, organ pierwszej instancji podjął działania w celu ustalenia, czy istotnie Wnioskodawca zamieszkuje przy peronie 3. na Dworcu Głównym PKP we W.. Patrole terenu Dworca Głównego PKP we W. przeprowadzane przez pracownika socjalnego w towarzystwie przedstawiciela PKP oraz funkcjonariusza SOK w dniach 11 kwietnia 2007 r., 23 maja 2007 r., 24 maja 2007 r. oraz 25 maja 2007 r. nie potwierdziły pobytu L. F. w tym miejscu. Wobec tego, w sposób niebudzący wątpliwości wykluczono, że L. F. zamieszkuje lub na stałe przebywa we wskazanym organowi miejscu. Brak podania przez L. F. faktycznego miejsca zamieszkania lub pobytu, uniemożliwiło organowi pierwszej instancji podjęcie działań w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tym samym, organ ten nie mógł poinformować Wnioskodawcy o dacie i godzinie przeprowadzenia wywiadu. Natomiast sprawa objęta uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Nr [...]), której fragment L. F. w uzasadnieniu skargi przytacza, dotyczy sytuacji typowej, gdy miejsce właściwe do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jest bez najmniejszych wątpliwości miejscem faktycznego zamieszkania strony. Choć na organie spoczywają obowiązki określone w art. 7, 77, 81 i 88 k.p.a., to jednak strona nie może zwolnić się od współdziałania w realizacji tych powinności. Specyfika postępowania administracyjnego w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej polega na tym, że strona w wielu przypadkach, na mocy ustaw prawa materialnego, ma obowiązek współdziałać w postępowaniu wyjaśniającym z organem, zwłaszcza gdy nieudowodnienie jakiejś okoliczności może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Cele, zasady ogólne udzielania pomocy społecznej oraz krąg pomiotów objętych tą pomocą zostały określone w przepisach rozdziału I w dziale I ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomocy społecznej udziela się w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ustawy na zasadach określonych w dalszych przepisach ustawy. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultywości świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw świadczeń pomocy społecznej następuje w trybie unormowanym ustawą – Kodeks postępowania administracyjnego. Zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy m. in. dostosowywaniu rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala jednak organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym prawnie "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Jednakże granice uznaniowości muszą być wyznaczone przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do zasady uznaniowości, zwracając uwagę na niebezpieczeństwo nadużycia uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej. Wskazywał, że uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy. Decyzje uznaniowe nie mogą być dowolne, dlatego wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia L. F. pomocy społecznej w formie pieniężnej. Na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 późn. zm.). Zgodnie z przepisem § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym poprzedzone jest ustaleniem stanu faktycznego. Rozpoznając sprawę o udzielenie pomocy społecznej, organ ustala, czy zostały spełnione warunki do przyznania żądanego świadczenia. W szczególności bada, czy rzeczywiście zaistniała trudna do przezwyciężenia sytuacja życiowa oraz czy zainteresowany może ją pokonać samodzielnie, czy ubiegają się o świadczenie spełnia kryterium dochodowe, (jeżeli jest ono wymagane). Ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, którego nadrzędnym celem jest dotarcie do prawdy obiektywnej. Szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Jest on częścią składową postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkiem przyznania biletu kredytowego. W konsekwencji przepisy o zasadach i trybie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego należy uznać za lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących przeprowadzanie dowodu z przesłuchania strony, z opinii biegłych lub z oględzin. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia (i z jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 7 maja 2002 r., I SA 333/01, Lex 81651). Wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny. Celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dokonanie ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Stąd też jest zupełnie naturalne, że wywiad ten przeprowadza się w lokalu, w którym osoba ta lub rodzina zamieszkuje. A zatem miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej jest lokal (mieszkanie) zajmowany przez osobę lub rodzinę występującą o pomoc, a nie w ogóle miejscowość jako taka. Takie rozumienie tego pojęcia znajduje swoje rozwinięcie w treści wywiadu, gdzie zamieszcza się informacje o mieszkaniu, jego wyposażeniu, utrzymaniu, wydatkach mieszkaniowych itp. Brak podania przez L. F. faktycznego miejsca zamieszkania lub pobytu, uniemożliwiło organowi pierwszej instancji podjęcie działań w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tym samym, organ ten nie mógł poinformować Wnioskodawcy o dacie i godzinie przeprowadzenia wywiadu. Ustawa o pomocy społecznej nakłada na wnioskującego o przyznanie pomocy socjalnej obowiązek współdziałania w postępowaniu wyjaśniającym z organem. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła, określona w art. 11 ust. 2 ww. ustawy, podstawa do wydania decyzji odmawiającej L. F. przyznania zasiłku celowego. Wnioskodawca bowiem nie dopełnił obowiązku współdziałaniu z pracownikiem socjalnym w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący nie podając faktycznego miejsca pobytu, uniemożliwił organowi ustalenie swojej sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej i dochodowej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organy wydające decyzje będące przedmiotem zaskarżenia dołożyły wszelkich starań w celu wnikliwego ustalenia i zbadania stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, nie uchybiając jakimkolwiek powinnościom wynikającym z przepisów obowiązujących w postępowaniu dowodowym. Wskazuje na to choćby przeprowadzone przez pracownika socjalnego w towarzystwie przedstawiciela PKP oraz funkcjonariusza SOK w dniach 11 kwietnia 2007 r., 23 maja 2007 r., 24 maja 2007 r. oraz 25 maja 2007 r. działania mające na celu ustalenie czy miejscem zamieszania L. F. jest wskazany przez niego adres, znajdujący się na terenie Dworca Głównego PKP we W.. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy i wydały na tej podstawie prawidłowe rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż wniesiona skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów i przy braku naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.).