IV SA/Wr 450/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w związku z powodzią oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] 2013r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.40 ust.2 i 3 w związku z art.39 ust.1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz.182) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2013r., Nr [..] w sprawie odmowy udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego do 6 tysięcy zł w związku z powodzią z roku 2010, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Podaniem z dnia 18 lutego 2013r. [...] wniosła o przyznanie pomocy w wysokości 6 tysięcy zł w związku z powodzią 7 sierpnia 2010r. w domu nr [...] w miejscowości [...] stanowiącym własność Jej córki, a w którym skarżąca od maja 2009r. zamieszkiwała. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B.odmówił stronie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego do 6 tysięcy zł w związku z powodzią z roku 2010. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że aktualnie [...] ma zaspokojone potrzeby bytowe, posiada schronienie, środki finansowe na bieżące potrzeby, prawo do ubezpieczenia zdrowotnego, w związku z czym brak jest podstaw do udzielenia wnioskowanej pomocy, które winna zostać skierowana w pierwszej kolejności do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Od decyzji tej odwołała się [...] nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Obszernie przedstawiając swoją obecną sytuację materialną i finansową, czynione starania o uzyskanie z zasobów gminy lokalu mieszkalnego, wyraziła zdecydowaną dezaprobatę dla postępowania pracowników ośrodka pomocy społecznej i władz B. Podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji w miejscowości [...] miała miejsce powódź latem roku 2010, na dowód czego przedstawiła listę mieszkańców potwierdzających fakt zamieszkiwania przez Nią w tamtym okresie w miejscowości [...] oraz fakt zalania domu nr [...], w którym [...] wtedy przebywała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania, stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż [...] z dniem [...] 2012r. wymeldowała się ze stałego miejsca zamieszkiwania w [..].. Była osobą bezdomną, a obecnie zamieszkuje w lokalu składającym się z 1 pomieszczenia wyposażonego w media (były hotel [...]). Strona otrzymuje zasiłek stały w wysokości 529 zł oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 63 zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasadniczo - co wynika zaś z art. 39 ustawy - zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, którą może być w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu; zasiłek taki przyznaje się osobom i rodzinom, których dochody nie przekraczają kryterium dochodowego określonego w ustawie. W przypadku powodzi, które miały miejsce w Polsce w 2010 r. w rezerwie celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie ich skutków przewidziane zostały środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych. Kolegium podkreśliło, że decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w roku 2010 mieściła się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu I instancji była zatem ocena, czy wniosek złożony przez [...] oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, spełniają pozostałe, określone w ustawie przesłanki. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że nie zostały w ocenie Kolegium przekroczone granice uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił wystarczającą argumentację przekonującą za słusznością odmownego rozpoznania wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego do 6 tysięcy zł. Zasiłek w tej wysokości co do zasady przyznawany był osobom i rodzinom, które w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych poniosły straty w gospodarstwach domowych (budynkach mieszkalnych, podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych, w tym sprzęcie AGD i meblach) i znalazły się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o własne środki. Przeznaczane były w pierwszej kolejności na pokrycie w części bądź całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów codziennego użytku oraz dokonanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zdaniem Kolegium zasiłków tych nie można traktować jako swoistego odszkodowania czy refundacji za straty poniesione w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W ocenie organu odwoławczego skarżąca składając wniosek o tą pomoc po przeszło trzech latach od zaistnienia zdarzenia powodzi żąda swoistej rekompensaty za szczególną sytuację w jakiej znalazła się, a nie dlatego, iż w wyniku tego zdarzenia z roku 2010 nadal nie może z własnych środków zaspokoić swoich najpilniejszych potrzeb życiowych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż [...] ma obecnie gdzie mieszkać, otrzymuje wsparcie w postaci, zasiłku stałego i celowego z przeznaczeniem na zakup żywności oraz oczekuje na przydzielenie z zasobów komunalnych mieszkania. Dzięki temu nie została pozbawiona przysłowiowego "dachu nad głową". W tej sytuacji nie ma zdaniem Kolegium podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej tego zasiłku, organ I instancji postąpił w sposób dowolny i bez uzasadnienia swojego stanowiska. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak na wstępie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła [...], zarzucając, iż niesłusznie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, gdyż zamieszkując we wsi [...] w budynku stanowiącym własność Jej córki doznała skutków powodzi, a która miała miejsce 7 sierpnia 2010r. W dalszej części skargi skarżąca opisując szczegółowo kolejne pisma związane z przedmiotowym zasiłkiem , w tym m. innymi odwołując się do swego pisma z dnia 4 września 2012r., jak i 6 listopada 2012r. , stwierdziła, że pisma te świadczą, że już wówczas wnosiła o przyznanie przedmiotowego zasiłku, a ponadto podpisy 31 mieszkańców wsi [...] potwierdzają, że cyt.: " miała wodę w domu 7 sierpnia 2010r.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Nadto Kolegium podkreśliło, że w okresie zaistnienia powodzi, czyli w roku 2010 skarżąca posiadała miejsce zameldowania w innej miejscowości w kraju, nie posiadała natomiast praw do domu nr [...] w miejscowości [...] jak i pobliskich starych zabudowań gospodarczych, w których okresowo i z własnej woli przebywała. Nie można zatem uznać, iż poniosła w roku 2010 straty w swoim gospodarstwie domowym i w wyniku tych zdarzeń wówczas znalazła się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej. Jej faktycznie trudna sytuacja materialna i finansowa nie była konsekwencją klęski żywiołowej, lecz indywidualnej sytuacji rodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). I tak zgodzić się należy ze stwierdzeniem Kolegium, że w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest w myśl art.3 ust.1 w/w ustawy - wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że jak powszechnie wiadomo - możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Istotne jest w niniejszej sprawie, że podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi przepis art. 40 w/w ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), [...] może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Niewątpliwe jest zatem, że użyty w cyt. wyżej przepisie zwrot "może" wskazuje, iż przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego czy świadczenie przyznać. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości rozstrzygnięcia, (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, choć kontrola ta jest ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zatem do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd miał także na względzie i to, że regulacja cyt. wyżej art.40 ustawy jednoznacznie wskazuje, że przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego zostało uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn.akt I SA/Wa 1298/04, (LEX, nr 191791), przyjął stanowisko, a z którym to stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się utożsamia, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 w/w ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Podobny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 stycznia 2012r., sygn.akt IV S.A./Wr 727/11, a który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że: " Warunkiem przyznania zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych , o którym mowa w art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej jest poniesienie strat na skutek zdarzeń wskazanych w tych przepisach, a zatem poniesione straty muszą wykazywać związek przyczynowy z tymi zdarzeniami. Oznacza to , że wymagana jest czasowa , miejscowa i logiczna zależność , która powinna zachodzić między przyczyną strat , a samą stratą" . Sąd w pełni podziela zatem stwierdzenie Kolegium, że z przytoczonego wyżej zastawienia zadań i celów opieki społecznej niewątpliwie wynika i tak też przyjęte zostało w orzecznictwie, że pomoc udzielana w oparciu o cyt. wyżej przepis art.40 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowana jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową ( por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013r., sygn.akt I OSK 824/13). Istotne przy tym jest także i to, a jak już wyżej Sąd zauważył, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to, że organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, lecz także zakres udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. Odwołać się przy tym również należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 20 listopada 2001r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 2001/8/252) - Trybunał Konstytucyjny stwierdził , że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ rozpatrując żądanie skarżącej z dnia 18 lutego 2013r. - zamieszkującej już wówczas w lokalu przy [...], będącym w dyspozycji Gminy - o przyznanie Jej jako, cyt.; " powodziance 6 tyś. złotych za powódź , którą miała dnia 7 sierpnia 201r. w [...] w domu nr [...] Jej córki " , zasadnie wziął pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w omawianej ustawie, jak i aktualną sytuację strony, a także zakres dotychczas udzielanej skarżącej pomocy ze środków publicznych. Podkreślić przy tym należy, a co Sądowi z urzędu jest wiadomym, że na cele usuwania skutków powodzi z 2010r. przeznaczone były specjalne fundusze, których przyznawanie następowało w oparciu ustalenia komisji ds. szkód powodziowych, dokonywane bezpośrednio po wystąpieniu powodzi. Z akt sprawy nie wynika i nie podnosi tego także sama skarżąca , aby w tym to czasie tj. w 2010r. zgłaszała wystąpienie jakichkolwiek szkód /strat/ na posesji, w której wówczas zamieszkiwała, nie mówiąc o szczegółowym wykazaniu poniesionych stratach na skutek przedmiotowej powodzi. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż nawet powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, a pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn.akt I OSK 2120, LEX nr 1291379). W świetle powyższego, występowanie skarżącej z przedmiotowym żądaniem dopiero blisko po 3 latach od powodzi, a nawet jak utrzymuje skarżąca po 2 latach od powodzi, gdy dodatkowo istotną okolicznością jest , że po pierwsze budynek, w którym skarżąca wówczas zamieszkiwała nie stanowił jej własności, po drugie - skarżąca nie wskazuje jakie konkretnie straty /szkody/ poniosła wskutek powodzi, tym bardziej że na chwilę ubiegania się o przedmiotowy specjalny zasiłek celowy skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe (zamieszkuje w lokalu będącym w dyspozycji Gminy), jak i pobiera zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie oraz zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 63 zł - pozwala na stwierdzenie, że organ działając w granicach przysługującego mu uznania miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej przedmiotowego zasiłku celowego. Skoro bowiem skarżąca ma zapewnione schronienie i zabezpieczone niezbędne potrzeby, to w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można zarzucić organom, wbrew skarżącej przeświadczeniu, iż organy niewłaściwie ustaliły sytuację faktyczną wnioskodawczyni, a w konsekwencji naruszyły granice uznania administracyjnego. Wprawdzie sytuacja bytowa skarżącej jest trudna, tym niemniej organy orzekając w przedmiocie przyznania pomocy społecznej każdorazowo muszą uwzględniać - nawet mając do czynienia z obiektywnie istotnymi życiowo potrzebami – ograniczone środki finansowe, jakimi dysponują. Organy nie mogą zatem preferować potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza, zwłaszcza, że przedmiotowy zasiłek celowy – tak jak to już wyżej Sąd akcentował – nie ma charakteru odszkodowawczego, jak i nie stanowi rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej . Ma on jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w ich gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd podzielił przyjęta przez organy obu instancji argumentację, nie stwierdzając przy tym przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonych decyzji. Podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z Jej sytuacja osobistą, aczkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia skarżącej, nie mogły być uwzględnione przez Sąd z tej to przede wszystkim przyczyny, iż względy społeczne, czy też sprawiedliwości społecznej Sąd ten nie może brać pod uwagę, jako, że dotyczą one sfery pozaprawnej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270) skargę oddalił. H.B.29.10.2013r.