IV SA/Wr 453/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr SKO.4514.3.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr SKO.4514.3.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) działając na podstawie art 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku M. Z. (dalej: Skarżący) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia (dalej organ I instancji) z dnia 30 czerwca 2022 r., nr MOPS/DPIN/U/214000/002311/2022 kierującą I. Z. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych, na pobyt stały. Ostateczną decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. organ I instancji działając na podstawie: art. 17 ust 1 pkt 16, art. 54 ust 1, 2, art 59 ust 1, 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.), skierował I. Z. w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych "[...]" we W. Organ I instancji uznał, że I. Z. spełnia przesłanki art. 54 ust. 1, 2 u.p.s. i kwalifikuje się do skierowania do wskazanego Domu Pomocy Społecznej. Przedmiotowa decyzja została doręczona I. Z. Wnioskiem z dnia 26 marca 2023 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o skontrolowanie z urzędu przebiegu i podstaw wydania tej decyzji, ponieważ jest ona rażąco sprzeczna ze stanem rzeczywistym i jej rozstrzygnięcie zapadło po rażącym niedopełnieniu obowiązku wyjaśnienia sprawy. I. Z. korzysta pomocy społecznej w postaci umieszczenia w DPS bezpodstawnie i bezzasadnie. Nie jest on faktycznie osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i taką, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Według wywiadu lekarskiego I. Z. jest w dobrym stanie ogólnym, chodzący i w pełni świadomy. Ma on dwoje dzieci, Skarżącego oraz siostrę skarżącego D. M., a każde z dzieci może ojcu pomagać na bieżąco w sprawunkach życia codziennego i funkcjonowaniu w jego własnym mieszkaniu we W. I. Z. posiada mieszkanie własnościowe, znaczne dochody i oszczędności pieniężne z tytułu świadczenia emerytalnego. Podobnie córka I. Z. posiada na własność dom, osiąga dochody z pracy zarobkowej i renty rodzinnej, jak również korzysta z dochodów i oszczędności pieniężnych ojca zgromadzonych w gotówce i na rachunku bankowym. Skarżący wskazał, że proponował ojcu przyjęcie pod osobistą opiekę do mieszkania, w którym stale przebywa, gdzie jest odpowiednio przystosowane pomieszczenie dla osoby w podeszłym wieku (podjazd, przejścia bez progów, prysznic dla osoby niepełnosprawnej), jednak odmówił. Wyraził więc wolę osobistego spełnienia obowiązku opieki wobec ojca, natomiast córka I. Z. takiego obowiązku opieki na siebie nie chciała przyjąć, mimo że została przez ojca w przeszłości obdarowana znacznymi środkami pieniężnymi. Oboje – ojciec i siostra dążą do obciążenia Skarżącego kosztami pobytu ojca w DPS, kiedy ten pobyt jest całkowicie bezzasadny. MOPS we W., rażąco naruszywszy prawo, zaniedbał wyjaśnienia podstaw do umieszczenia I. Z. w DPS, wskutek czego umieścił tam osobę, która nie spełnia przesłanek do tego rodzaju pomocy społecznej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r.. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie' z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w tej sprawie. Wniosek taki uruchamia bowiem etap wstępny, w ramach którego właściwy organ administracji publicznej ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji proceduralnej. Na podstawie art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej, w tym także pobytu i usług w domu pomocy społecznej jest wyłącznie osoba, która o świadczenie się ubiega. Kwestionowana przez Skarżącego decyzja administracyjna została wydana w postępowaniu, którego Stroną był I. Z., a tym samym prawo wnioskowania o stwierdzenie jej nieważność przysługuje wyłącznie I. Z. SKO podkreśliło, że postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej i umieszczenia w domu pomocy społecznej konkretnej osoby są postępowaniami odrębnymi od tych, które toczą się w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz w przedmiocie zwolnienia z tej opłaty. Tym samym posiadany interes prawny (i status Strony) w postępowaniu w sprawie dotyczącej opłaty czy też zwolnienia z opłaty za pobyt I. Z. w domu pomocy społecznej nie jest równoznaczny ze statusem Strony w postępowaniu w sprawach jego skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na powyższe postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. przez stwierdzenie, że nie mam interesu prawnego by żądać stwierdzenia nieważności decyzji o umieszczeniu ojca w domu pomocy społecznej, chociaż, jako jego syn, powinien mieć przymiot strony w tamtym postępowaniu administracyjnym, bowiem decyzja godziła w jego prawem chronione interesy, skoro umieszczenie w domu pomocy społecznej jest odpłatne a osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Wniósł o uchylenie jak wskazał "zaskarżonej decyzji" oraz o zobowiązanie organu administracji do wszczęcia postępowania na jego żądanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Istota powstałego sporu sprowadza się do kwestii: kto jest stroną w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, czy tylko wnioskodawca, czy również inne podmioty. Skarżący zainicjował bowiem przedmiotowe postępowanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia 40 czerwca 2022 r. dotyczącej skierowania jego ojca do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych "[...]" we W., na pobyt stały (dalej: DPS). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, zgodnie z którym stroną postępowania o skierowanie do domu pomocy społecznej jest tylko osoba kierowana do domu pomocy społecznej. Kwestia ta została dokładnie wyjaśniona w wyroku z 23 października 2020r., I OSK 1162/20. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący, jako zstępny osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), nie ma interesu prawnego w postępowaniu o umieszczenie osoby bliskiej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). O interesie prawnym w sprawach tego rodzaju przesądzają przepisy prawa materialnego. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie mają art. 54 ust. 1 u.p.s. i art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., które przesądzają o uprawnieniu domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. W ich świetle uprawnienie takie może służyć tylko osobie spełniającej przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 1 u.p.s. (w tym wypadku ojcu skarżącego). Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej była adresowana do ojca skarżącego, jako do osoby wymagającej zapewnienia jej opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zamieszkania. Zatem wyłącznie ojciec Skarżącego, jako osoba mająca interes prawny, wynikający z ww. przepisów, była stroną postępowania zwykłego, wobec czego wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Kwestie skierowania danej osoby, umieszczenia jej w domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za ten pobyt, stanowią przedmiot trzech odrębnych, aczkolwiek powiązanych funkcjonalnie, spraw administracyjnych. Pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych (I) decyzji o skierowaniu do DPS, (II) decyzji o umieszczeniu w DPS, (III) decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. W istocie więc mamy do czynienia z trzema odrębnymi sprawami administracyjnymi, a co za tym idzie z trzema odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Krąg stron każdego z tych postępowań, znajdujących oparcie w różnych przepisach prawa materialnego, ustalany jest odrębnie na podstawie ogólnej reguły z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem uregulowań u.p.s. Stroną postępowania w sprawie skierowania do DPS jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Wskazać w tym miejscu należy na art. 102 ust. 1 u.p.s., w myśl którego świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że analizowane świadczenie, polegające na skierowaniu osoby do DPS ma charakter zindywidualizowany, adresowany do konkretnej osoby fizycznej. Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki. Jak bowiem stanowi art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie zaś art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę zainteresowaną kieruje się do domu pomocy społecznej po uzyskaniu jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w takim domu. W sytuacji niczym nieograniczonej możliwości podejmowania działań prawnych, a zatem posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, kluczowe znaczenie przy spełnieniu materialnych przesłanek uzyskania pomocy ma wola osoby zainteresowanej uzyskaniem tego świadczenia. Żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia członkom jego rodziny, ani nie wiąże z tym postepowaniem obowiązków po stronie innych podmiotów. Nie ma zatem przepisów prawa materialnego, na podstawie których skarżący mógłby wywodzić w niniejszej sprawie swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny nie wynika także z możliwości ewentualnego obciążenia Skarżącego jako zstępnego osoby umieszczonej w DPS opłatą za pobyt ojca w DPS. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w DPS przez zstępnych, mimo jego związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w DPS, stanowi przedmiot innej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o odrębną od art. 54 u.p.s. podstawę prawną i odrębne przesłanki, o czym była już mowa powyżej. Reasumując sąd w składzie orzekającym podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym osoby obowiązane do ponoszenia opłat za pobyt bliskiej osoby w DPS nie są stronami postępowań o skierowanie tej osoby do DPS, umieszczenie w DPS, ani też postępowań nadzwyczajnych dotyczących tego rodzaju spraw (zob. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1634/12, wyrok NSA z 17 marca 2015 r., I OSK 2229/13, wyrok NSA z 5 października 2016 r., I OSK 338/15, wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 2449/16; wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2271/20). Wobec tego zarzut zawarty w skardze nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.