IV SA/Wr 454/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Jolanta Sikorska Sędziowie: Asesor WSA - Ewa Kamieniecka ( spraw. ) Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi EnergiaPro Koncern Energetyczny SA we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w L. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 11, ust. 13, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm. ), uchwały nr [...] Rady Powiatu w L.. z dnia [...] r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...] ) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ) nałożył na EnergięPro Koncern Energetyczny Spółka Akcyjna opłatę płatną corocznie za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w wysokości [...] zł obliczonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłata za [...] miesięcy w [...] r. wynosi [...] zł. W odwołaniu od decyzji EnergiaPro Koncern Energetyczny wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej opłaty rocznej, ponieważ przepisy prawa dotyczące dróg publicznych nie przewidują opłaty stałej. Zarzucono, że decyzja narusza art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ponieważ opłata za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter jednorazowy i nie powinna być naliczana rocznie. Użyte w tym przepisie sformułowanie "rocznej stawki opłaty" za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dotyczy możliwości ustalenia przez zarządcę drogi każdego roku nowej wysokości stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i nie może być utożsamiane z pojęciem opłat rocznych wznawianych corocznie jako podatek od urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Brak ustawowej regulacji w zakresie ustalenia i poboru opłaty w kolejnych latach. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ naliczenie opłaty przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w L. jest prawidłowe. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego, ustalonej uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z uchwałą Rady Powiatu w L. stawka opłat rocznych za zajęcie 1 m kwadratowego powierzchni pasa drogowego dróg publicznych przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej w terenie zabudowanym wynosi [...] zł. Organ wydający decyzję ustalił powierzchnię rzutu poziomego urządzenia, a następnie dokonał obliczeń opłaty za zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu ustanowionych w uchwale Rady Powiatu rocznych stawek opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Delegację do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego, w tym umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z zarządzaniem lub potrzebami pasa drogowego daje radzie powiatu przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Uchwały podejmowane przez radę gminy, ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowią akty prawa miejscowego i obowiązują w zakresie w nich ustalonym. Skoro przy ustalaniu wysokości opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego jednym ze składników kształtujących kwotę wynikową jest czynnik okresu zajmowania pasa drogowego, to oczywistym jest, że w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej na trwale umieszczonych w pasie drogowym lub na czas bliżej nieokreślony opłata taka obowiązuje przez cały okres pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym. Właściwy organ może pobierać ją za każdy kolejny rok obecności urządzenia w pasie drogowym. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że opłata winna być ustalona jednorazowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego EnergiaPro Koncern Energetyczny SA wniosła o uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego nie wynika, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pobiera się opłatę roczną płatną stale ( corocznie ). Opłata przewidziana w art. 40 ust. 5 jest opłatą jednorazową. Użyte w tym przepisie sformułowanie "rocznej stawki opłaty" służy do ustalenia "opłaty za zajęcie pasa drogowego" i nie może być utożsamiane z pojęciem "rocznej opłaty". Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić dodatkową opłatę roczną, oprócz opłaty jednorazowej, to z całą pewnością sformułowałby przepis inaczej. Ponadto przepis art. 40 ust. 3 jest przepisem ogólnym, odnoszącym się do wszystkich sytuacji określonych w ust. 2, a ustępy 4, 5 i 6 uszczegółowiają zapis ust. 3, wskazując inne sposoby naliczania tej opłaty dla poszczególnych sytuacji wymienionych w ust. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w L. odpowiadają prawu, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ). Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę ( art. 40 ust. 3 ). W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, określającego sposób naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Według strony skarżącej opłata ta ma charakter jednorazowy, ponieważ ustawodawca nie wprowadził "opłat corocznych". Sąd nie podziela zarzutów strony skarżącej podniesionych w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że opłata o której mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych jest opłatą za "zajęcie pasa drogowego". Zajęcie pasa drogowego w zależności od celu tego zajęcia następuje na czas określony ( np. zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót lub umieszczenia reklamy ) albo też na czas bliżej nieokreślony. Także umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej związane jest z zajęciem pasa drogowego na okres czasu, jednakże z uwagi na charakter tego zajęcia – "trwałe" umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, jest to zazwyczaj czas nieokreślony. W związku z powyższym w zależności od celu zajęcia pasa drogowego i związanego z tym przewidywanego czasookresu zajęcia pasa drogowego ustawodawca wprowadził różne sposoby obliczania opłaty z tego tytułu. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ( art. 40 ust. 5 cyt. ustawy ). Nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, że ustawodawca wprowadził opłatę jednorazową, należną jedynie z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury w pasie drogowym. Jak już powyżej wskazano, jest to opłata za zajęcie pasa drogowego, a więc pobierana w wysokości zależnej od czasu trwania tego zajęcia. Jednakże z uwagi na "trwały" charakter tego zajęcia opłata naliczana jest za okres roczny, a nie jak w pozostałych przypadkach wskazanych w art. 40 ustawy w stosunku do liczby dni zajęcia pasa. Podmiot, który umieścił w pasie drogowym urządzenia infrastruktury zobowiązany jest do uiszczania opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Nie można się zgodzić z interpretacją strony skarżącej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prowadzącą do wniosku, że sformułowanie "rocznej stawki opłaty" służy do ustalenia "opłaty za zajęcie pasa drogowego". Kompetencja do ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten wprowadza tylko jedno ograniczenie dla organów ustalających wysokość stawek, mianowicie ograniczenie kwotowe tych stawek ( w przypadku rocznej stawki opłaty - [...] zł ). Ustawodawca nie określił natomiast okresu obowiązywania uchwalonych stawek opłat. O zmianie stawek decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu interpretacja art. 40 ust. 5 zaprezentowana przez stronę skarżącą prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania podmiotów umieszczających w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej poprzez zobowiązanie ich do uiszczenia jednorazowej opłaty w stosunku do innych podmiotów umieszczających w pasie drogowym np. reklamy czy obiekty budowlane, zobowiązanych do uiszczenia opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Wątpliwości interpretacyjnych nie może natomiast budzić obecne brzmienie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 5, po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 79, poz. 1486 ) stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ustawodawca postanowił, że opłata ma charakter opłaty periodycznej, uiszczanej w odstępstwach rocznych. Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.