IV SA/Wr 454/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 454/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 9 stycznia 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , Sędziowie, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), , , , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r., sprawy ze skargi M. W., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, , uchyla zaskarżone postanowienie., , , Wezwaniem z dnia 21 września 2016 r., nr [...] D. Ośrodek Polityki Społecznej we W. zobowiązał M. W.(dalej: wnioskodawczyni lub skarżąca) m.in. do uzupełnienia braku wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy od 01.04.2016 do 28.07.2017r., poprzez dostarczenie brakujących dokumentów, w tym kserokopii świadectw pracy oraz PIT-ów 11 G. W. za 2014 r., potrzebnych do analizy dochodu rodzinny (po zawarciu związku małżeńskiego wnioskodawczyni z G. W.). Przesyłka zawierająca wezwanie została doręczona wnioskodawczyni w dniu 6 października 2016 r. Z uwagi na nieuzupełnienie brakujących dokumentów organ I instancji zawiadomieniem z dnia 2 marca 2017 r., nr [...] poinformował wnioskodawczynię o pozostawieniu jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna K. na okres zasiłkowy od 01.04.2016 r. do 28.07.2017 r. - bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że z powodu braku PIT-ów 11 za 2014 r. (jednocześnie w aktach nie ma żadnych innych dokumentów pozwalających ustalić wysokość dochodu utraconego G. W.), nie jest możliwe ustalenie wysokości dochodu rodzinny, a tym samym prawa do świadczenia wychowawczego. W pouczeniu organ powołał się na treść art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) – dalej: "ustawa", a także przytoczył treść art. 10 § 1 i art. 73 § 3 k.p.a. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2017 r. skarżąca wskazała, że wnosi, tu cyt.: "Odwołanie od decyzji [...] pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na K. B. od 01.04.2016-28.07.2017 r. pismo z dn. 2017.03.02". W treści tego pisma skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wnioskodawczyni oświadczyła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdy DOPS twierdzi, że nie dostarczyła wszystkich potrzebnych dokumentów (PIT-11), aby ustalić dochód na członka rodziny. Według skarżącej, żądane przez organ dokumenty zostały przez nią dostarczone z końcem października 2016 r. Podkreśliła, że niektóre dokumenty wysyłała po kilka razy. Według skarżącej, skoro dostarczyła świadectwa pracy, to tym samym było jednoznaczne, że również przedłożyła do organu PIT-11. W ocenie wnioskodawczyni, od momentu przedłożenia wszystkich dokumentów w październiku 2016 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero po skardze do Kolegium organ zaczął podejmować czynności w sprawie. Taki brak działania świadczy o bezczynności DOPS. Wnioskodawczyni podkreśliła również, że nie może przedłożyć kserokopii PIT-ów 11 za 2014 r., ponieważ przekazała organowi ich oryginały. Jednocześnie poddała pod wątpliwość zasadność żądania przez organ tych dokumentów, uważając, że dotyczą one okresu, w którym jeszcze nie znała obecnego małżonka. Postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 134 i art. 126 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy jest czynnością materialno-techniczną organu administracji i nie następuje w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, tj. decyzji lub postanowienia. Oznacza to, że na pismo zawierające informację, w której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy, nie przysługuje odwołanie czy inny środek zaskarżenia. W tej sytuacji występuje w sprawie niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno- techniczną. Z tego powodu Kolegium było zobowiązane do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co wynika z bezwzględnie obowiązującej normy przepisu art. 134 k.p.a. W skardze na opisane postanowienie (przy czym w jej treści skarżąca podając numer zaskarżonego postanowienia wskazała znak sprawy odnoszący się do dwóch postanowień Kolegium wydanych w jej sprawie, tj. nr [...] i nr [...]), M. W. zarzuciła organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania a w szczególności stwierdzenie, że w niniejszej sprawie jej odwołanie od decyzji było niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej, organ pierwszego stopnia powinien załatwić sprawę zgodnie z jej wnioskiem, ponieważ wszystkie dokumenty, które złożyła w sprawie były wystarczające. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było wadliwe. Ponadto zdaniem skarżącej, na czynność administracyjną powinno służyć odwołanie do Kolegium, które w tej sprawie miało za zadanie rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Nie jest to bowiem czynność materialno-techniczna, ponieważ na skutek działania organu administracji publicznej jej sprawa została załatwiona negatywnie. Nadto skarżąca zauważyła, że pismem z dnia 11 marca 2017 r. zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie wniosku o świadczenia rodzinne i świadczenia wychowawcze oraz o niepozostawianie wniosku bez rozpatrzenia. Wówczas zostało ono zakwalifikowane przez organ jako nie dość precyzyjnie sformułowane. W wyniku takiej interpretacji Kolegium wezwało skarżącą o sprecyzowanie treści żądania. Skarżąca wyjaśniła, że potraktowała to wezwanie za niezrozumiałe, gdyż w jej odczuciu skierowane przez nią pismo było odpowiednio czytelne i zrozumiałe. W ocenie autorki skargi, stawianie wymogów dużej precyzji w pismach formułowanych przez stronę niebędącą profesjonalnym uczestnikiem postępowania przeczy zasadom na jakich funkcjonują organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Mają one bowiem obowiązek dochodzenia rzeczywistej treści żądania, tak aby strona nie ponosiła negatywnych konsekwencji. W przekonaniu skarżącej, fakt przeciągającego się miesiącami postępowania skutkował i skutkuje nadal pozostawaniem przez nią i jej rodzinę w niekorzystnej sytuacji finansowej. Jako matka trojga dzieci oraz osoba pracująca starała się sumiennie dostarczać wymagane dokumenty. Za każdym razem organy prowadzące sprawę utrudniały pozytywne jej zakończenie przez kolejne, za każdym razem inne, podstawy do odmowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Ponadto Kolegium nadmieniło, że jeśli skarżąca uważa, że jej wniosek winien być rozpatrzony na podstawie dostarczonych dokumentów, zasadnym byłoby wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Takie podanie nie zostało jednak wniesione. W piśmie przygotowawczym z dnia 29 sierpnia 2017 r. skarżąca zwróciła się o nie pozostawianie jej wniosku bez rozpatrzenia i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego pisma skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na wezwanie sądu do dokładnego określenia, jakie postanowienie jest przedmiotem zaskarżenia, skarżąca oświadczyła przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2017r., że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO we W. z dnia 10 maja 2017 r. o numerze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie z innych powodów, niż podniesione w skardze. Sąd administracyjny, nie będąc bowiem związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w niej argumentacją, obowiązany jest – zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej w skrócie: p.p.s.a. – do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w granicach sprawy. Zarzuty skargi ukierunkowały zatem Sąd do zbadania takich kwestii, które bezpośrednio w skardze nie zostały poruszone, aczkolwiek wprost wiązały się z argumentacją skargi. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest postanowienie Kolegium z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], wydane na podstawie art. 134 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), dalej zwanej: "ustawą". Mocą tego postanowienia organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania M. W. z dnia 17 kwietnia 2017 r., wniesionego od pisma DOPS we W. z dnia 2 marca 2017 r. znak [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na K. B. na okres zasiłkowy 2016/2017. Wobec takiej formy i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia należy pokrótce przypomnieć podstawowe reguły, jakie rządzą postępowaniem odwoławczym, obowiązki organu w fazie wstępnej takiego postępowania i rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zostać wydane na tym etapie postępowania rozpoznawczego (głównego). Przepis art. 129 k.p.a. określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Nie ma tu również żadnego znaczenia to, jak organ I instancji, za pośrednictwem którego wniesiono podanie, zakwalifikował dane pismo. Nie sposób bowiem przyjąć, że ewentualna błędna ocena podania przez organ I instancji zwalniałoby organ II instancji od wyjaśnienia, z jakim podaniem ma do czynienia. Idąc dalej, należy podkreślić, że z uwagi na dość zawile przedstawiające się aspekty proceduralne sprawy o ustalenie skarżącej prawa do świadczeń wychowawczego, Kolegium powinno było szczególnie starannie rozpoznać sytuację procesową skarżącej - a zwłaszcza - jej faktyczne intencje związane z wniesieniem pisma procesowego z dnia 17 kwietnia 2017 r. Tymczasem w realiach sprawy w ogóle zabrakło po stronie organu II instancji weryfikacji rzeczywistej woli skarżącej związanej z wniesieniem tego podania. Z taką weryfikacją spotkało się natomiast według skarżącej jej wezwanie z dnia 11 marca 2017 r. w którym zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie wniosku o świadczenie rodzinne i wychowawcze oraz o niepozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wówczas, jak wynika z relacji skarżącej, Kolegium wystosowało do skarżącej wezwanie o sprecyzowanie żądania (w aktach sprawy przekazanych przez Kolegium brak jest w tym zakresie dokumentów). W niniejszej sprawie, na podstawie analizy przekazanych akt administracyjnych, takich działań Kolegium nie podjęło. Skład orzekający natomiast przyjął, że pismo skarżącej z dnia 17 kwietnia 2017 r. stanowi odwołanie do pisma DOPS we W. z dnia 2 marca 2017 r. znak [...] (doręczonego stronie w dniu 9 marca 2017r.), informującego skarżącą o pozostawieniu bez rozpatrzenia - na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy, wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna K. na okres zasiłkowy 2016/2017. W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji - w fazie wstępnej postępowania odwoławczego – doszło do uchybienia zasadom i innym przepisom procedury administracyjnej zawierającym gwarancje dla strony postępowania, tj. art. 7-9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – prowadzące zarazem do naruszenia art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w niedostatecznie rozpatrzonym stanie faktycznym sprawy, jak i przy braku należytego rozpoznania sytuacji prawnej skarżącej, co też przełożyło się na braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (art. 125 § 3 k.p.a.). Przepisy art. 7-9 k.p.a. formułują wobec organów administracji wymogi dążenia do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dbałości, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Urzeczywistnieniu tych zasad służą z kolei m.in. przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zobowiązujące organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż tylko takie działanie może być podstawą ustalenia całokształtu okoliczności sprawy (art. 80 k.p.a.), jak i danie temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji lub zaskarżalnego postanowienia (art. 107 § 3 i art. 125 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Odnosząc powyższe zasady do stanowiska organu II instancji zajętego w niniejszej sprawie, trzeba stwierdzić, że Kolegium w ogóle nie wyjaśniło i nie uwzględniło rzeczywistej woli skarżącej związanej z wniesionym podaniem z dnia 17 kwietnia 2017 r. W piśmie tym skarżąca wprost wskazała, że w sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w załatwieniu jej wniosku. Skarżąca podniosła, że tu cyt.: "Dopiero po skardze do SKO zaczęło się coś dziać. Proszę mi tu nie mówić, że nie było bezczynności ze strony DOPS-u". Co więcej, skarżąca bezczynność organu I instancji wiąże nie tylko z brakiem podejmowania przez organ czynności procesowych, czy też podejmowania zbędnych i w jej ocenie niecelowych czynności (polegających zwłaszcza na wzywaniu o dokumenty, które w przekonaniu skarżącej powinny już znajdować się w aktach sprawy), ale przede wszystkim łączy bezczynność organu z brakiem wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na syna K. na okres zasiłkowy 2016/2017. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę brzmienie pisma z dnia 17 kwietnia 2017 r. oraz uwzględniając wskazywane przez skarżącą trudności z prawidłowym i adekwatnym do sytuacji, w której się znalazła, formułowaniem pism procesowych, czego wyrazem jest nie tylko treść skargi ale także pisma przygotowawczego z dnia 29 sierpnia 2017 r., przyjąć należało, że skarżąca kwestionuje i nie zgadza się z pozostawieniem przez organ I instancji jej wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca zarzuca w tym zakresie organowi I instancji bezczynność w wydaniu merytorycznej decyzji, ponieważ uważa, że jej wniosek powinien być rozpatrzony na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów. Skarżąca podkreśla zwłaszcza jedną okoliczności, a mianowicie że z uwagi na fakt zawarcia z G. W. małżeństwa dopiero w roku 2016 r. i brak prowadzenia z nim w roku 2014 gospodarstwa domowego (wówczas skarżąca i jej mąż się nie znali), brak jest podstaw do żądania przez organ przedłożenia przez nią PIT-ów 11 za 2014 r. jej obecnego męża. Na marginesie powyższych rozważań nie można nie zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się kopia złożonego w formie elektronicznej zeznania G. W. o wysokości dochodu osiągniętego w roku podatkowym 2014 (PIT-37). Powyższe zeznanie roczne podatnik sporządził na podstawie wystawionej oraz dostarczonej przez płatników informacji PIT-11 (dokument ten stanowi podstawowe źródło wiedzy niezbędnej do sporządzenia zeznań rocznych takich jak PIT-37). Zaleganie w aktach administracyjnych zeznania PIT-37 podważa twierdzenia organu o tym, że w aktach nie ma żadnych innych dokumentów pozwalających ustalić wysokość dochodu utraconego G. W. Wracając jednak do meritum sprawy, w ocenie Składu orzekającego, Kolegium powinno podjąć czynność celem ustalenia, czy podanie skarżącej z dnia 14 kwietnia 2017 r. nie powinno zostać uznane, jako wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez organ I instancji (obecnie ponaglenie). Przedwczesnym było bowiem przypisanie stronie motywacji złożenia niedopuszczalnego środka zaskarżenia w postaci odwołania od pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Przeciwnie, dbałość organu o przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7-9 k.p.a., tj. praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jak i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – powinna doprowadzić Kolegium do rozważenia rozpoznania pisma skarżącej z dnia 14 kwietnia 2017 r., jako zażalenia na bezczynność organu, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Nawet jednak gdyby było inaczej – i należałoby uznać, że Kolegium trafnie zakwalifikowało podanie skarżącej jako niedopuszczalny środek zaskarżenia w postaci odwołania od pisma organu I instancji z dnia 2 marca 2017 r., co do którego to odwołania zachodziły podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., to nadal uzasadnieniu takiego postanowienia należałoby postawić zarzut naruszenia powyższych zasad postępowania, jak i art. 125 § 3 k.p.a. Kolegium nie zawarło bowiem w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 maja 2017 r. żadnych wskazówek co do sposobu zwalczania przez skarżącą stanowiska organu I instancji o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. Środkiem służącym skarżącej w takiej sytuacji było natomiast wniesienie zażalenia (ponaglenia) na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Kolegium uczyniło tak dopiero w odpowiedzi na niniejszą skargę. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy, który mógł przyczynić się, czego nie można wykluczyć, do błędnej interpretacji sytuacji procesowej w jakiej się znalazła. Zauważyć bowiem należy, że zażalenie skarżącej z dnia 20 lutego 2017 r. na bezczynność Marszałka Województwa D. zostało przez Kolegium uznane za nieuzasadnione (postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r., nr [...]). Kolegium podejmując takie postanowienie, powołując się na fakt zawiadomienia skarżącej o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia, stwierdziło, że w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed rozpatrzeniem zażalenia na bezczynność, nawet jeżeli przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji organ pozostawał w bezczynności, zażalenie na bezczynność musi podlegać oddaleniu jako nieuzasadnione. Tym samym Kolegium uznało, że sprawa została przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięta. Przywołane w tym miejscu stanowisko Kolegium, w ocenie Sądu, mogło sugerować skarżącej nie tylko to, że nie przysługuje jej zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. ale również, skoro organ posługuje się termiami: "organ załatwił sprawę", "wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji", że właściwym środkiem zaskarżenia będzie wówczas odwołanie. Nie kwestionując prawidłowości postanowienia Kolegium z dnia 10 marca 2017 r. przebieg późniejszych zdarzeń potwierdza jedną rzecz, mianowicie że poinformowanie skarżącej o możliwości procesowej, jaką jest wniesienie zażalenia (ponaglenia), o którym mowa w art. 37 k.p.a. dopiero w odpowiedzi na skargę było spóźnione. Wcześniejsze w tym kierunku działanie ze strony Kolegium było tym bardziej wymagane, biorąc nie tylko pod uwagę nałożony na ten organy obowiązek dbałości, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, ale także uwzględniając okoliczność, że o takiej możliwości nie poinformował organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Organ zawarł natomiast w zawiadomieniu nieadekwatną dla sytuacji procesowej skarżącej informację o treści art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W końcu nie można nie zauważyć, że skarżąca informacji o tym, że w sytuacji zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przysługuje jej możliwość złożenia zażalenia (obecnie ponaglenia), o którym mowa w art. 37 k.p.a., nie znajdzie również po lekturze tego aktu prawnego. Nie jest to oczywiście zarzut skierowany do Kolegium, raczej wniosek de lege ferenda, którego adresatem jest ustawodawca. Niewiele to jednak zmienia w sytuacji procesowej, w której znalazła się skarżąca. Tym bardziej jeśli się uwzględni, że uprawienie strony do kwestionowania w trybie art. 37 k.p.a. a następnie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego w przedmiocie braku wymaganej od organu aktywności w zakresie rozpatrzenia wniosku w sprawie zostało dopiero - wobec pojawiających się w orzecznictwie rozbieżności - przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (zgodnie z uchwałą, na pozostawienie podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wobec podobieństwa skutków prawnych pozostawienia podania bez rozpatrzenia z art. 64 § 2 k.p.a. do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, należy z całą mocą podkreślić, że wniesienie zażalenia na bezczynność, a następnie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, to jedyne znajdujące podstawy w obowiązujących przepisach, przysługujące stronie tryby kwestionowania działania organu w niniejszej sprawie. Tym samym nie ma racji skarżąca twierdząc, że pismo z dnia 2 marca 2017 r. informujące o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia jest aktem administracyjnym (decyzją), którą można zaskarżyć w administracyjnym toku instancji. Jest to czynność materialno-techniczna, od której przepisy k.p.a. nie przewidują jakiegokolwiek środka zaskarżenia, ponieważ czynność ta nie jest ani decyzją ani postanowieniem. Następstwem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydawania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania. W zakresie prezentowanego w tym miejscu stanowiska przyznać zatem należało rację Kolegium, co jednak nie zmienia oceny tego, że stwierdzone po stronie organu II instancji uchybienia procesowe w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowały kierunek jego rozstrzygnięcia. Organ II instancji rozpoznał bowiem podanie skarżącej jako niedopuszczalne prawnie odwołanie od pisma organu I instancji z dnia 2 marca 2017r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpatrzenia – i zastosował rozstrzygnięcie formalne z art. 134 k.p.a., mimo że treść i okoliczności wniesienia podania z dnia 17 kwietnia 2017 r. mogły sugerować i wskazywać na inny charakter przedmiotowego pisma. Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić jeszcze raz należy, że organ II instancji przed przystąpieniem do rozpatrzenia podania skarżącej z dnia 17 kwietnia 2017 r. nie zbadał rzeczywistego charakteru przedmiotowego pisma i faktycznej woli podmiotu wnoszącego podanie. Stąd też, ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji uwzględni stosownie do wymogów art 153 p.p.s.a. przedstawione w niniejszym uzasadnieniu poglądy prawne i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. W praktyce będzie się to sprowadzało do rozważenia, po uprzednim rozpytaniu skarżącej, czy pismo skarżącej z dnia 17 kwietnia 2017 r. nie należałoby potraktować jako zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (obecnie ponaglenia) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w części rozstrzygającej wyroku.