IV SA/Wr 454/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: Michał Janusz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 maja 2025 r., nr SKO 4101/562/2025 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 19 V 2025 r. (SKO 4101/562/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania S. P. (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kłodzko z 19 II 2025 r., nr OPSGK.RŚPS.4204.571.2024, przyznającą skarżącej zasiłek celowy na remont lokalu mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 4 X 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku w związku ze szkodami powstałymi na skutek powodzi w lokalu mieszkalnym położonym w Ż. nr [...]/[...]. W podaniu wskazała, że w lokalu woda sięgała powyżej kolan. Zalane zostały rzeczy i sprzęt, aktualnie zerwane zostały podłogi i obite tynki, zaś mieszkanie nie nadaje się do zamieszkiwania. Dnia 12 X 2024 r. w opisanym wyżej lokalu przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Ustalono, że lokal, w którym prowadzono jednoosobowe gospodarstwo domowe, został zalany na wysokości około 70 cm. W mieszkaniu zostały zbite tynki do sufitu, posadzki zdjęte oraz usunięto drzwi. Wyposażenie lokalu (meble, sprzęt AGD) zostało zniszczone i usunięte. Zalane zostały piece kaflowe w pokoju i w kuchni. W dniu 14 X 2024 r. sporządzono ocenę uszkodzeń lokalu mieszkalnego ustalając procentowy udział uszkodzenia tego lokalu na 27,75% (przyjmując następujący zakres uszkodzeń: fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic – 35%, ściany – 60 %, stropy –0%, dach – 0%, inne elementy – 30%). Organ I instancji decyzją z z 19 II 2025 r., nr OPSGK.RŚPS.4204.571.2024, przyznał skarżącej zasiłek w kwocie 55 500 zł powołując się na sporządzone w dniu 14 X 2024 r. oszacowanie uszkodzeń lokalu wynoszące 27,75% przy uwzględnieniu reguł wynikających z Zasad z dnia 18 X 2024 r., ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczących "Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" – dalej jako "Zasady". Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie. W odwołaniu podniesiono, że wysokość szkody została ustalona w sposób nierzetelny, a nadto nie zapewniono skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz nie dochowano ustawowych terminów załatwienia sprawy. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 19 V 2025 r. (SKO 4101/562/2025) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano podstawy prawne decyzji, w tym art. 40 ust. 2 ustawy z 12 III 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz.1283, ze zm.) dalej "UoPS" oraz Zasady. SKO podkreśliło, że przyznany zasiłek remontowo-budowalny nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Nie ma on charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Czynności polegające na oszacowaniu wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. W przypadku skarżącej, Komisja ds. szacowania strat ustaliła, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń lokalu ustalony według reguł określonych w Zasadach wynosi 27,75%, tj. 0,15 x 35 + 0,25 x 60 + 0,25 x 30 (w tym fundamenty – 35%, ściany – 60%, inne elementy, w tym stolarka okienna i drzwiowa - 30%). SKO zaznaczyło, że organ związany jest oceną uszkodzeń lokalu mieszkalnego sporządzoną przez powołaną w tym celu Komisję, w zakresie oszacowania wysokości szkód. W Komisji obecna była osoba posiadająca odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, stwierdzoną uprawnieniami budowlanymi, a tym samym odpowiednie kwalifikacje w zakresie budownictwa tj. inspektor nadzoru mgr inż. A. P., posiadający uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń nr UAN-NB-8386- 5/58/85 Wk. SKO nie może zatem wkraczać w merytoryczną zasadność zawartych w niej szacunków, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje. SKO nie dopatrzyło się uchybień ze strony organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji zgromadził potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Wszystkie istotne elementy stanu faktycznego zostały przez organ I instancji wyjaśnione i wzięte pod uwagę, czemu dał dostateczny wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie SKO uzasadnienie decyzji organu I instancji również nie budziło zastrzeżeń. W skardze na powyższą decyzję wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zarzucono: 1) naruszenie zasady praworządności, poprzez błędną interpretację przepisów prawa; 2) brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; 4) wadliwe uzasadnienie decyzji; 5) przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie skarżącej ustalona w postępowaniu wielkość uszkodzeń lokalu rzędu 27,5 % nie znajduje oparcia w metodologii określonej w powołanych przez organy Zasadach. Skarżąca zwróciła uwagę, że według zawartej tam instrukcji należało uwzględnić podpiwniczenie budynku, czego nie uczyniono, mimo że oceniany budynek jest podpiwniczony i piwnica została zalana w całości. Gdyby to uczyniono, zakres uszkodzeń dotyczących parametru "fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic" wyniósłby 40% (a nie 35% jak to uczyniła Komisja). Nie uwzględniono także, że piwnica została zalana wraz ze stropem żelbetowym nad piwnicą. Uszkodzenie elementu oznaczonego jako "stropy" należało więc oszacować na 40% (a nie na 0%, jak to uczyniono w sprawie). Skarżąca podniosła także że w zakresie uszkodzeń dotyczących "innych elementów" minimalna wartość to 50%, gdy tymczasem w jej przypadku przyznano 30%, mimo że uszkodzeniu uległy stolarka okienna i drzwiowa, system ogrzewania oraz podłoga. W ocenie skarżącej wiarygodność oceny podważa także brak zdjęć i opisu szkód w jej lokalu, jak również brak udziału rzeczoznawcy majątkowego. Skarżąca podniosła, że doznawała przeszkód w możliwości zapoznania się z całością akt, postępowanie prowadzono opieszale, a nadto nie odniesiono się w decyzji do podnoszonej przez nią argumentacji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn procesowych. Powinnością organu administracji publicznej, rozstrzygającego władczo w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki, jest dokonanie rzetelnej oceny dowodów w sprawie. W myśl art. 80 kpa, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynika to z ogólnego obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Prawidłowe wykonanie tych obowiązków przez organ w ramach postępowania administracyjnego służyć ma w konsekwencji realizacji naczelnej zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie (błąd "braku") bądź też w zakresie oceny dowodów (błąd "oceny") godzą w rezultacie zawsze w zasadę prawdy obiektywnej. W świetle powyższych rozważań za niedopuszczalną należy uznać decyzję administracyjną, wydaną w oparciu o dowody, które nie zostały poddane przez organ wszechstronnej analizie odpowiadającej zasadzie swobodnej (a więc niedowolnej) oceny, to jest nie zostały w ogóle ocenione albo też oceniono je nieprawidłowo. Dlatego też w przypadku skargi obowiązkiem sądu administracyjnego jest zawsze zweryfikowanie, czy ustalenia faktyczne kształtujące treść orzeczenia organu administracji są efektem swobodnej oceny dowodów. Jak wynika z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem to właśnie uzasadnienie decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie z pozycji art. 80 kpa. W ramach uzasadnienia organ zobligowany jest zaprezentować ocenę materiału dowodowego pod kątem jego zupełności i wiarygodności, przy szczególnym uwzględnieniu stanowiska strony i jej wniosków składanych w toku postępowania. Lektura zaskarżonej decyzji w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych wskazuje jednoznacznie na naruszenie wyżej powołanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym celem postępowania dowodowego prowadzonego przez organy było ustalenie podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont mieszkania położonego w Ż. nr [...]/[...], które ucierpiało na skutek powodzi, oraz określenie wysokości tego zasiłku. Przy czym skarżąca kwestionuje właśnie ustalenia dotyczące wysokości przyznanego zasiłku wskazując, że zasiłek przyznano jej w zaniżonej wysokości. Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy z 1 X 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1473, ze zm.) – dalej "Nowela", zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) – dalej "UoPS", z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Z przepisów ustawowych nie wynika jednak, w jaki sposób należy określić wysokość zasiłku remontowo - budowalnego. Metodologię ustalenia wysokości zasiłku oraz maksymalne kwoty tego świadczenia określono w Zasadach. Jakkolwiek nie mają one charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego, to ich stosowanie przez organy należy dopuścić z uwagi na charakter wykonywanego zadania. Pomoc udzielana na podstawie art. 69b Noweli w zw. z art. 40 ust. 2 UoPS stanowi bowiem niewątpliwie zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 UoPS). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 UoPS), zaś gmina, realizując takie zadania kieruje się "ustaleniami" przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 UoPS). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 UoPS "ustalenia" wojewody nie mają charakteru aktu normatywnego obowiązującego na zewnątrz, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych na podstawie art. 69b ust. 1 Noweli w zw. z art. 40 ust. 2 UoPS, to jednak mają znaczenie dla organów gminy. Na mocy bowiem art. 110 ust. 2 UoPS gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, "kieruje się ustaleniami" przekazanymi przez wojewodę. Zasady pełnią przy tym rolę organizatorską i instruktażową. Ich celem jest nie tylko wskazanie szczegółowej metodyki postępowania, ale również ustandaryzowanie ustaleń dotyczących zakresu szkody, celem uniknięcia dowolności czy arbitralności organu przy określaniu wysokości świadczeń. Jak wynika z pkt. VI.1 Zasad, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Według pkt. VI.3 Zasad, osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat określa procentowy udział zniszczenia lub uszkodzenia, o którym mowa w załączniku nr 1 lub nr 2 do Zasad. Zgodnie zaś z pkt. VI.5 Zasad, do oceny uszkodzeń budynku podmioty, dokonujące szacowania strat, wymienione w pkt 1 mogą pomocniczo wykorzystać załączniki nr 8 i 8a do Zasad. Jak bezsprzecznie wynika z akt administracyjnych, komisja oceniająca uszkodzenia mieszkania skarżącej stosowała załączniki nr 8 i 8a przewidziane w pkt. VI.5 Zasad. Ustalenia i oceny dokonane przez komisję powinny zatem odpowiadać wytycznym zawartym dokumencie pt.: "Instrukcja/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi" – dalej jako "Instrukcja". Tymczasem rację ma skarżąca, że zestawienie przyjętych w ocenie wskaźników uszkodzeń poszczególnych elementów budynku z wytycznymi zawartymi w Instrukcji budzi istotne zastrzeżenia w powyższym zakresie. Wątpliwości co do spójności przeprowadzonej oceny z Instrukcją dotyczą trzech elementów budynku oznaczonych w części tabelarycznej oceny jako: "a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic"; "c) Stropy" oraz "e) Inne elementy urządzenia CO, CWU (np. kotły, pompy ciepła) stolarka okienna i drzwiowa, itp." W zakresie parametru fundamentów komisja przyjęła zakres uszkodzeń 35%, mimo że jak wynika z materiału dowodowego budynek jest podpiwniczony, a woda zalała piwnicę w całości (poziom wody w położonym na parterze mieszkaniu skarżącej wyniósł około 70 cm). Zgodnie zaś z Instrukcją, "zalaniu fundamentów i ścian piwnic od 30% do 100% wysokości pomieszczenia" przypisany jest wskaźnik wynoszący 40%. W zakresie parametru stropu komisja nie stwierdziła uszkodzeń, przyznając wskaźnik 0, mimo że strop piwnicy została zalany w całości. Tymczasem według Instrukcji, "zalanie stropów żelbetowych, odcinkowych lub podobnych, nad piwnicą" równoznaczne jest uszkodzeniu rzędu 40%, zaś "zalanie stropów drewnianych nad piwnicą" oznacza uszkodzenie rzędu 100%. Odnośnie do parametru "inne elementy (...)" oszacowano uszkodzenie na 30%, mimo że według Instrukcji przewiduje się w przypadku tego elementu wskaźnik od 50% do 100%. W toku wywiadu środowiskowego stwierdzono zaś w mieszkaniu skarżącej zdjęcie podłóg, zbicie tynków do sufitu, zalanie pieców kaflowych, usunięcie drzwi oraz zniszczenie i usunięcie całego wyposażenia lokalu. Co istotne, skarżąca w odwołaniu podniosła wątpliwości w wyżej określonym zakresie powołując się na niezgodność dokonanej przez komisję oceny z Instrukcją. SKO tymczasem uznało ocenę za wiarygodną wyjaśniając, że skoro w składzie komisji znajdowała się osoba posiadająca uprawnienia budowlane to sporządzona przez taką komisje ocena ma charakter wiążący. Oczywiście z zawartym w decyzji SKO stanowiskiem nie można się zgodzić. Warto zwrócić uwagę, że w świetle art. 80 kpa nawet opinia biegłego nie jest wyjęta z zakresu zasady swobodnej oceny dowodów. Organ administracji ma więc obowiązek ocenić wiarygodność takiego dowodu, zwłaszcza jeżeli dowód ten powinien z założenia odpowiadać określonym wytycznym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Obowiązkiem SKO było zatem zweryfikować wiarygodność znajdującej się w materiale dowodowym oceny m.in. przez pryzmat wytycznych określonych w Instrukcji. W przypadku wątpliwości SKO, będąc organem merytorycznym, uprawnione jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wyniki oceny powinny zaś zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, przy uwzględnieniu zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Istotne braki decyzji SKO w opisanym wyżej zakresie obligowały Sąd do uchylenia decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa w związku z istotnym naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić pełną ocenę materiału dowodowego, w tym sporządzonej przez komisję w dniu 12 X 2024 r. oceny uszkodzeń mieszkania skarżącej, przy uwzględnieniu uwag i zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą. Powyższe nie wyklucza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, o ile stwierdzona zostanie taka konieczność. Należy przy tym pamiętać, że w świetle art. 10 i art. 81 kpa postępowanie wyjaśniające prowadzone musi być w sposób zapewniający stronie możliwość czynnego w nim udziału. Rezultaty przeprowadzonej oceny dowodów należy przedstawić w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 kpa, mając na względzie m.in. wynikającą z art. 11 kpa zasadę przekonywania.