IV SA/Wr 457/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. G. na zalecenie pokontrolne Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej postanawia: odrzucić skargę. W dniach [...] – [...] maja 2019 r. Wojewoda D. przeprowadził w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. G. kontrolę kompleksową. W trakcie kontroli stwierdzono, że w sprawach dotyczących zasiłku celowego, zasiłku specjalnego celowego i dożywiania dzieci, realizację przyznanej pomocy rozpoczęto przed uprawomocnieniem się wydanych decyzji. Stwierdzono również, że Gmina nie prowadzi i nie zapewnia miejsc w mieszkaniach chronionych. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda D. nie uwzględnił zastrzeżeń do protokołu kontroli, złożonych przez Dyrektora MOPS, dotyczących realizacji przyznanej pomocy przed uprawomocnieniem się decyzji. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda D. stwierdził m. in. brak prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych oraz realizację przyznanej pomocy przed uprawomocnieniem się decyzji w sprawach dotyczących zasiłku celowego, zasiłku specjalnego celowego i dożywiania dzieci. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości wydano m. in. następujące zalecenia pokontrolne: podjąć działania zmierzające do realizacji zadania własnego gminy o charakterze obowiązkowym, dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych, rozpoczynać realizację przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawać decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności oraz sporządzać decyzje administracyjne w sposób rzetelny, a w podstawie prawnej przywoływać dokładnie wszystkie przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji, z podaniem źródła jego publikacji oraz konkretnego artykułu, paragrafu czy punktu. Pismem z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda D. nie uwzględnił złożonych zastrzeżeń, dotyczących rozpoczynania realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji i przywoływania w podstawie prawnej decyzji wszystkich przepisów prawa, które stanowiły podstawę ich wydania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zalecenia pokontrolne w zakresie obejmującym podjęcie działań zmierzających do realizacji zadania dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych oraz w zakresie obejmującym rozpoczynanie realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawanie decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności Dyrektor MOPS wniósł o stwierdzenie bezskuteczności wystąpienia pokontrolnego Wojewody D. w zakresie tych zaleceń, zarzucając naruszenie: - art. 22 pkt 8 w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną interpretację skutkującą uznaniem, że adresatem zalecenia prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych jest MOPS, jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, - art. 108 § 1 w związku z art. 130 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy o pomocy społeczne przez ich błędną interpretację, skutkującą uznaniem, że organ pierwszej instancji wydając decyzję przyznającą świadczenie pieniężne z pomocy społecznej lub posiłek nie może realizować przyznanej pomocy przed uprawomocnieniem się decyzji, chyba że nada jej rygor natychmiastowej wykonalności bądź powoła w decyzji art. 130 § 4 lub art. 127a k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu lub ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tymczasem przedmiotem niniejszej skargi jest wystąpienie pokontrolne Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., skierowane do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zawierające zalecenia pokontrolne, które nie mieści się w powołanym wyżej katalogu aktów lub czynności/ bezczynności wymienionych w powołanym przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 126 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) - wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli; 2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej; 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem; 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli; 5) wzywania i przesłuchiwania świadków; 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 128 ustawy - wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust.2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust.3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust.4). Postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych przepisach, jest więc postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa, określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają bowiem przepisy rozdziału 4 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. (zob. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 443/17, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 38/18). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenia pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa Zdaniem Sądu, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał, jakie należy podjąć czynności aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Przedmiotem kontroli Sądu nie mogą być zatem ogólne zalecenia odnośnie podjęcia działania zmierzającego do realizacji zadania, dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych oraz rozpoczynania realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarga w niniejszej sprawie jest zatem niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, a więc nie może być merytorycznie rozpoznana, lecz podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.