IV SA/Wr 460/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Ekonomicznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium rektora I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z powołaniem się na ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), dalej ustawa i Kodeks postępowania administracyjnego oraz Regulamin pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu Ekonomicznego we W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez M. J., dalej także skarżąca, Odwoławcza Komisja Stypendialna nie przychyliła się do wniosku studentki i podtrzymała decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu podała, że przerwa pomiędzy zakończeniem studiów I stopnia a rozpoczęciem studiów II stopnia jest dłuższa niż rok kalendarzowy. M. J. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której powołała się na § 3 pkt 11 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu Ekonomicznego we W. Przepis ten stanowi, że: "Student I roku studiów II stopnia może starać się o stypendium rektora dla najlepszych studentów tylko wówczas, gdy podjął studia II stopnia w okresie nie dłuższym niż rok od zakończenia studiów I stopnia". Skarżąca podała, że w jej przypadku przerwa między studiami I i II stopnia trwała 2 semestry akademickie, czyli jeden rok akademicki. Podniosła, że Regulamin nie zawiera definicji roku. Nie odwołuje się też do żadnych przepisów prawa. Przepis dotyczący roku w ujęciu kalendarzowym nie wydaje się w ocenie skarżącej właściwy ze względu na brak możliwości podjęcia studiów II stopnia bezpośrednio w dniu obrony, czyli w dniu zakończenia studiów I stopnia. Dodatkowym uzasadnieniem dokonanej przez nią prawidłowej interpretacji dotyczącej pojęcia roku jest w ocenie skarżącej fakt, że w trakcie studiów II stopnia złożony przez nią wniosek o przyznanie stypendium rektora został rozpatrzony pozytywnie. Nieuwzględnienie wniosku w niniejszej sprawie skarżąca uważa w tej sytuacji za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej dotyczącym interpretacji pojęcia roku z tego względu, że zgodnie z art. 145 k.c., rok to 365 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd administracyjny sprawujący wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) uznał, że skargę należy uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 3 § 3 p.p.s.a., poza przypadkami określonymi w § 2, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem takim jest art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) stanowiący, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja organu szkoły wyższej podjęta w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów jest decyzją podjętą przez organ uczelni w indywidualnej sprawie dotyczącej praw i obowiązków studenta jako podmiotu praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danej szkoły wyższej. W tej sytuacji, zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy stosuje się do nich odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko w niczym nie uchybia autonomii szkół wyższych, określonej przepisami ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami. Przy czym, w niektórych sytuacjach przepisy regulujące daną materię samodzielnie kształtują określone kwestie proceduralne. Ustawa o szkolnictwie wyższym nie wprowadza autonomicznych zasad związanych z formułowaniem lub treścią decyzji podejmowanych w sprawach, o których mowa w art. 207 ust. 1 tej ustawy. Wskazanie przez ustawodawcę na "odpowiednie" stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przesądza o szczególnym charakterze postępowania przed organami szkoły wyższej i dopuszczalności odstępstw od uregulowanych tam zasad. Niemniej jednak uznać należy, że te ewentualne odstępstwa dotyczą jedynie kwestii związanych z realizacją trybu i zasad postępowania wynikających z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym regulujących postępowanie w sprawach o przyznanie stypendium. Organy nie mogą w sposób dowolny stosować ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oznacza bowiem konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Z tych względów postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno zachować ogólne cechy postępowania administracyjnego i respektować podstawowe zasady tego postępowania określone m. in. w art. 6, tj. zasadę legalizmu, art. 7, tj. zasadę prawdy obiektywnej określanej także jako zasada proporcjonalności, art. 8, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, art. 9, tj. zasadę informowania stron o ich sytuacji prawnej zwanej także zasadą jawności, art. 11, tj. zasadę przekonywania oraz określoną w art. 15 zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wydane przez organ decyzyjny rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach administracyjnych winny też odpowiadać wymogom art. 107 § 1 k.p.a., a z uzasadnienia decyzji winno wynikać, z jakich przyczyn organ nie uwzględnił żądania w całości, bądź w części, a to w związku z wyżej wymienionymi ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, które organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek przestrzegać, prowadząc postępowanie administracyjne. I tak, w myśl ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, organ obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego o realizacji normy art. 7 k.p.a., zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 k.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Działając na podstawie przepisów prawa, do czego zobowiązuje art. 6 k.p.a., organy prowadzące postępowanie administracyjne na każdym jego etapie obowiązane są bowiem prowadzić postępowanie w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Na mocy art. 11 k.p.a. organ winien też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które w myśl art. 107 § 3 k.p.a., winno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, organ winien przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych faktów i dowodów oraz podanie przyczyn nieuwzględnienia niektórych z nich jest przy tym niezbędne również z uwagi na realizację określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Decyzja administracyjna, zwłaszcza odmawiająca wnioskodawcy w całości lub w części określonego uprawnienia, nie powinna pozostawiać wątpliwości co do tego, jakie względy rozstrzygały o takim załatwieniu sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że wydając decyzję zaskarżonej treści, organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Ekonomicznego we W. z dnia [...], nr [...] wydana z powołaniem się na ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz Kodeks postępowania administracyjnego, a także Regulamin pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu Ekonomicznego we W., w której organ ten podał, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez studenta decyzją z dnia 17.06.2013 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna nie przychyla się do wniosku studentki i podtrzymuje decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu podano, że przerwa pomiędzy zakończeniem studiów I stopnia a rozpoczęciem studiów II stopnia jest dłuższa niż rok kalendarzowy. Decyzja powyższej treści narusza wszystkie wyżej wymienione przepisy k.p.a. Nie wskazuje konkretnych przepisów aktów prawnych powołanych na jej wstępie, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Nie zawiera też uzasadnienia prawnego. Organ rozstrzygający sprawę nie powołuje się też na umocowanie do działania w imieniu Rektora uczelni. Należy wskazać, że zgodnie z art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, jedną z form pomocy materialnej dla studentów udzielanej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa jest stypendium rektora dla najlepszych studentów. Właściwość organu do wydawania decyzji w tym przedmiocie reguluje art. 175 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, stypendia dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Stosownie do treści art. 175 ust. 3 ustawy (zdanie drugie), w przypadku kwestionowania decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do tego samego organu. Zgodnie z ust. 4 art. 175, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Ustawa o szkolnictwie wyższym w art. 181 reguluje kwestie związane z przyznawaniem stypendium rektora dla najlepszych studentów. W art. 186 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł delegację dla rektora, który w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta. Organ dołączył do akt niniejszej sprawy wydane na podstawie powyższego upoważnienia przez Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we W. zarządzenie z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr 32/2012 w sprawie wprowadzenia w życie Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu Ekonomicznego we W. Przedstawienie sądowi administracyjnemu kompletu akt administracyjnych nie upoważnia jednak ten Sąd do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie należy do kompetencji organu administracji. Sąd administracyjny powołany jest bowiem do badania legalności zaskarżonych do niego aktów administracyjnych, co wynika z powołanego wyżej art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń w sprawie administracyjnej oraz dokonywania w ich kontekście interpretacji przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli będąca przedmiotem kontroli tego sądu decyzja administracyjna elementów tych nie zawiera. Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja zawierająca powyższe braki, jako nie spełniająca wymogów określonych w art. 107 k.p.a. oraz uchybiająca wyżej wymienionym przepisom k.p.a., które to uchybienia należy uznać za istotne, podlega uchyleniu przez ten sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchyla się bowiem spod kontroli tego sądu sprawowanej pod względem legalności. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z podanych wyżej przyczyn. Niezalenie od powyższego należy zauważyć, że zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną przez organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jest zatem decyzją drugoinstancyjną. W zaskarżonej decyzji organ wskazuje jako decyzję pierwszoinstancyjną decyzję wydaną w dniu [...]. Nie wskazuje jednak organu, który ją wydał, nie podaje też jej znaku, czy numeru. W aktach sprawy administracyjnej, nadesłanych do Sądu wraz ze skargą brak jest decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...], której przedmiotem byłoby rozstrzygnięcie kwestii przyznania skarżącej stypendium dla najlepszych studentów. W aktach tych, które według twierdzeń organu zawartych w piśmie procesowym z dnia 04.11.2013 r. (k. 52) są kompletne, znajduje się natomiast podpisana przez Przewodniczącego Odwoławczej Komisji Stypendialnej decyzja z dnia [...] o takim samym numerze i podobnej treści, co zaskarżona do tut. Sądu przez skarżącą decyzja z dnia [...] ale nie tą decyzję jako wydaną w pierwszej instancji powołuje organ w zaskarżonej decyzji. Na żądanie Sądu organ nadesłał przy piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2013 r. Raport z posiedzenia Odwoławczej Komisji Stypendialnej nr 7 w kadencji 2012/2013 z dnia 29.04.2013 r. wraz z załącznikami, wśród których znajduje się lista studentów otrzymujących stypendium Rektora, lecz na liście tej brak jest nazwiska skarżącej. W ww. piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że w oparciu o powyższe ustalenia Odwoławczej Komisji Stypendialnej nr 7 w kadencji 2012/2013 z dnia 29.04.2013 r. została wydana decyzja z dnia [...], znak: RD/DPM-571-1-171/13 o nieprzyznaniu skarżącej stypendium rektora. Jednak nie do tej decyzji, jako decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołuje się organ w zaskarżonej decyzji, jak już wyżej wspomniano. Powyższe uchybienia dodatkowo przemawiały za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny nie może samodzielnie ustalać, który akt administracyjny jest aktem rozstrzygającym niniejszą sprawę w pierwszej instancji. Zważyć należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a. i ustanowionej w nim zasady dwuinstancyjności podstępowania. Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy (bądź w sytuacji, gdy szczególny przepis prawa tak stanowi - przez ten sam organ), tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie w/w przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnoście meritum, powinien ponownie rozpoznać sprawę administracyjną i wydać decyzję odpowiadającą wymogom wskazanych wyżej przepisów prawa, a w razie uznania, że zachodzą w sprawie podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winien wydać decyzję na jego podstawie, która także powinna spełniać wymogi ustalone w jego treści.