IV SA/Wr 461/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A W. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o rejestracji pojazdu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. o rejestracji pojazdu marki Mercedes [...], nr nadwozia [...], nr silnika [...], nr rej. [...], poprzez zmianę w dowodzie rejestracyjnym rodzaju pojazdu z: "ciężarowego" na "specjalny". Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 154 k.p.a., art. 71 ust 2 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. tekst jednolity z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.) odmówił zmiany decyzji o rejestracji pojazdu wskazując w uzasadnieniu na brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony co zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., gdyż wskazany przepis wyraźnie odnosi się do decyzji ostatecznej na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzja o rejestracji pojazdu jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo do poruszania się zarejestrowanym pojazdem po drogach publicznych. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym organ pierwszej instancji wskazał, że dowód rejestracyjny jest dokumentem potwierdzającym wydanie decyzji o rejestracji pojazdu, a dane zawarte w dowodzie rejestracyjnym nie są jedynie danymi technicznymi, ale stanowią treść decyzji administracyjnej o rejestracji pojazdu. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Spółki wniósł o jej uchylenie i dokonanie sprostowania wpisów rejestracyjnych w zakresie rodzaju pojazdu. Zdaniem odwołującego się organ I instancji błędnie przyjął, iż decyzja o zarejestrowaniu pojazdu jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Dowód rejestracyjny jest bowiem dokumentem, który w swej treści potwierdza okoliczności wynikające między innymi z prawa własności, a nadto dokumentuje szereg okoliczności faktycznych. Nadto podniósł, że skoro organ pierwszej instancji uznał, iż decyzja o rejestracji pojazdu jest decyzją na mocy której strona nabyła prawa, to powinien także rozpatrzyć kwestię zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, a skoro tego nie uczynił, to tym samym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. Powołując się na przepis art. 128 kpa, z którego wynika, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia wywodzi, że organ powinien był rozważyć, czy w sprawie zachodzą podstawy do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podało, że wcześniejsze uchylenie poprzedniej decyzji organu I instancji odmawiającej dokonania zmiany decyzji o rejestracji pojazdu w motywach wskazało, że organ orzekający powołał w podstawach rozstrzygnięcia przepis art. 154 kpa, który to przepis ostatecznie podał również pełnomocnik strony jako podstawę żądania zmiany decyzji (pismo z dnia [...] r.). W uzasadnieniu decyzji oprócz argumentów dotyczących tego przepisu zawarł również motywy, dla których w ocenie organu nie mógłby być zastosowany w sprawie art. 155 kpa. To uchybienie o charakterze formalnym skutkowało wydaniem w dniu [...] r. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie wypowiedziało się wówczas co do istnienia bądź braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 154 kpa, lecz stało się tak dlatego, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiadało jej osnowie, poprzez dokonanie przez ten organ niedopuszczalnej oceny przesłanek z art. 155 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wezwał pełnomocnika Spółki do czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Z protokołu z dnia [...] r. wynika, że strona podtrzymuje wniosek o zmianę zapisów w dowodach rejestracyjnych pojazdów z "ciężarowy" na "specjalny" i wyraża zgodę na zmianę decyzji o rejestracji na podstawie art. 155 kpa. Protokół ten nie został podpisany przez pełnomocnika Spółki. Kolegium wskazało, że wobec powyższego nie można by uznać, iż strona zmieniła żądanie określone w piśmie z dnia [...] r., w którym jednoznacznie wskazała, że opiera swój wniosek na treści art. 154 kpa. Za zmianę tego żądania nie można uznać oświadczenia złożonego do protokołu z dnia [...] r., jeśli protokół ten nie został podpisany (art. 69 kpa). Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika strony opartego na treści art. 128 k.p.a., że nie miał obowiązku wskazywać podstawy prawnej swojego żądania. Kolegium przyjęło, że powoływanie się na przepis art. 128 kpa, który dotyczy odwołania i stosowanie swoistej analogii do treści zgłoszonego żądania jest niezasadne Podkreślono, że skoro strona, reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalistę, wyraźnie wskazała, że żądanie swoje opiera na treści art. 154 kpa i tego żądania w sposób formalny nie zmieniła, nie może obecnie na etapie odwołania skutecznie podnosić, że to rzeczą organu było poszukiwanie właściwej podstawy prawnej. Kolegium Odwoławcze uznało za bezzasadny zarzut podniesiony w odwołaniu, że organ pierwszej instancji niesłusznie przyjął, iż decyzja o zarejestrowaniu pojazdu jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Wskazało, że interpretując "nabycie praw" z art. 154 k.p.a. je rozumieć należy szeroko i przyjąć, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Zakres stosowania przepisu art. 154 kpa przy takim rozumieniu braku nabycia praw jest ograniczony, a rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną dla strony niekorzystne nie może być następnie zmienione na podstawie art. 154 kpa tylko w celu poprawienia jej sytuacji. Ponadto Kolegium wskazało, że nie ma żadnych formalnych przeszkód do wystąpienia - w sposób jednoznaczny - przez stronę o zmianę decyzji rejestracyjnej na zasadzie art. 155 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Spółki wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego podnosząc, że zaskarżona decyzja jest błędna i posiada uchybienia. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec tego organ znając żądanie strony, powinien rozważyć zmianę decyzji, a nie ograniczyć się tylko do wskazanego przez stronę przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia faktyczne i prawne podane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna Zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. przez jego błędną wykładnie i nie słuszne uznanie, iż organ administracji jest związany podstawą prawną żądania wskazaną przez stronę i winien sam przyjąć właściwą podstawę prawną należy ocenić jako chybiony. Zgodnie z przytoczonym art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne dla załatwienia sprawy kroki uwzględniając interes obywateli. Analiza sposobu załatwienia sprawy w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie wykazuje by doszło do naruszenia tej zasady k.p.a. Należy podkreślić bowiem, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych organ administracji winien wyjaśnić rzeczywistą wolę stron udzielając przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok NSA z 17.09.1992 r. sygn. akt IV SA949/92 niepublikowany). Skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata - co należy zakładać nie może powodować poniesienia szkody z powodu nieznajomości prawa oraz jak wynika z treści zgromadzonego materiału znając różnice przesłanek i trybu postępowania z art. 154 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. konsekwentnie żąda zastosowania pierwszego z przepisów, potwierdzając to również w skardze. Organ I instancji poczynił wszelkie możliwe czynności celem ostatecznego sprecyzowania podstawy wniosku Spółki. W dniu [...] r. na wezwanie organu administracyjnego o czynny udział w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranych dokumentów sporządzony został z przesłuchania pełnomocnika strony protokół, z którego treści wynika, że strona podtrzymuje wniosek o zmianę zapisów w dowodach rejestracyjnych pojazdu ciężarowy na specjalny i wyraża zgodę na zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Ponieważ protokół ten mimo obietnic pełnomocnika zarządu Spółki oraz telefonicznych przypomnień nie został do dnia [...] r. podpisany, organ nie był władny uznać, iż doszło do złożenia skutecznego oświadczenia o zmianie żądania wskazanego w piśmie z [...] r. jednoznacznie opierającego wniosek na podstawie art. 154 k.p.a. Mimo twierdzeń skarżącego organ administracji nawet w przypadku wątpliwości co do treści żądania nie może go samodzielnie sprecyzować, a jedynie uwzględniając art. 7 - 9 k.p.a. winien zwrócić się o zajęcie jednoznacznego stanowiska prze stronę, co w niniejszej sprawie miało miejsce. O charakterze i zakresie żądania decydować może wyłącznie strona, a nie organ administracji, gdyż przyjęcie tezy przeciwnej prowadzić mogłoby do niedopuszczalnej zmiany osnowy wniosku strony wbrew intencji osoby wnoszącej ( wyrok NSA w Warszawie z 4.04.2002 r. sygn. akt I S.A. 2188/00, lex 81741). Przytoczona w skardze teza NSA nie może być w niniejszej sprawie przyjęta, gdyż dotyczy innej sytuacji prawnej i faktycznej, a poza tym treść uzasadnienia tego wyroku podkreśla jedynie przytoczone poniżej rozważania o obowiązku usunięcia wątpliwości przez organ administracji co do treści wniosku. Nie sposób zatem wyprowadzić obowiązku działania organu z urzędu, jak domaga się tego skarżący w warunkach szczególnego trybu z art. 155 k.p.a., który stanowi o zmianie decyzji wyłącznie prawidłowych lub nieistotnie wadliwych podczas gdy powinność takiego działania dotyczy wyłącznie trybów pozwalających na eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wadliwych istotnie lub w sposób kwalifikowany. Z powyższych przyczyn nie może mieć również zastosowania w drodze analogi przepis art. 128 k.p.a., który dotyczy wyłącznie odwołania, a więc i wzmiankowanego powyżej innego trybu postępowania. Reasumując skoro strona reprezentowana przez adwokata jednoznacznie wskazała, że żądania swego nie zmieniła, nie może obecnie w skardze podnieść, iż to rzeczą organu administracji było poszukiwanie właściwej podstawy prawnej. Decyzja zatem zaskarżona jest zgodna z prawem. Przepis art. 154 k.p.a. ostatecznie przez stronę przytoczony stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podzielił pogląd organu rejestrującego, że brak jest przesłanek dla zadośćuczynienia żądaniu zmiany ostatecznej decyzji o rejestracji pojazdu, w trybie art. 154 k.p.a., gdyż wskazany przepis wyraźnie odnosi się do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast decyzja o zarejestrowaniu pojazdu jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo do poruszania się zarejestrowanym pojazdem po drogach publicznych. Jest to więc decyzja konstytutywna, a nie deklaratoryjna. Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym pojazd samochodowy jest dopuszczony do ruchu, jeżeli odpowiada warunkom określonym w art. 66 w/ w ustawy i jest zarejestrowany. Dowód rejestracyjny jest zaś dokumentem potwierdzającym wydanie decyzji o rejestracji pojazdu, na mocy której pojazd został dopuszczony do ruchu. Dane zawarte w dowodzie rejestracyjnym nie są jedynie danymi technicznymi, ale stanowią treść ostatecznej decyzji administracyjnej rejestracji pojazdu. Wzruszenie takiej decyzji może nastąpić zgodnie z art. 16 §1 k.p.a. tylko "w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych". Określenie nabycia praw użyte w art. 154 kpa rozumieć winno się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako decyzję, na podstawie której strona "nabyła prawa". W praktyce zatem zakres stosowania przepisu art. 154 kpa przy takim rozumieniu braku nabycia praw jest ograniczony, a już z pewnością rozstrzygnięcie niekorzystne sprawy decyzją ostateczną dla strony nie może być następnie zmienione na podstawie art. 154 kpa tylko w celu poprawienia jej sytuacji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.