IV SA/Wr 461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2013 r. nr [...]; II. przyznaje adwokatowi [...] od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2013 r., Nr [...] Prezes Sądu Apelacyjnego we W. działając w oparciu o przepis art. 144, art. 138 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 2 w związku z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od postanowienia Prezesa Sądu Okręgowego we W. z dnia [...]2013r., Nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu informacji publicznej odnośnie udostępnienia kopii dwóch ostatnich sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w Zakładzie Karnym nr [...] we W., utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego we W. Rozstrzygnięcie powyższe oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: W dniu 28 marca 2013 roku do Sądu Okręgowego we W. wpłynął wniosek skarżącego w którym zwrócił się powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – o udostępnienie dwóch ostatnich sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w Zakładzie Karnym nr [...] we W. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezes Sądu Okręgowego we W. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013r.odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że skarżący już wcześniej zwrócił się z tożsamym wnioskiem zarejestrowanym pod numerem [...] i w sprawie tej organ I instancji podjął w dniu 20 lutego 2013r. decyzję o odmowie udzielenia przedmiotowej informacji, a od której to decyzji skarżący nie złożył odwołania. Od opisanego wyżej postanowienia Prezesa Sądu Okręgowego, skarżący wniósł zażalenie do Prezesa Sądu Apelacyjnego we W., a który to organ postanowieniem z dnia [...] 2013r., Nr [...] uchylił postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego we W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie można było przyjąć bez przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, iż w okresie dzielącym daty złożenia obu wniosków skarżącego, stan faktyczny nie uległ zmianie, tj. czy nie odbyła się kolejna wizytacja w Zakładzie Karnym nr [...]. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę pismem z dnia 10 maja 2013r. zwrócił się do Przewodniczącego VI Wydziału Wizytacyjnego Sądu o wskazanie dat w jakich przeprowadzone zostały dwie ostatnie wizytacje lub lustracje Zakładu Karnego nr [...] we W. oraz czy w okresie od listopada 2012 roku do dnia 2 kwietnia 2013 roku przeprowadzona była kolejna lustracja lub wizytacja Zakładu Karnego nr [...]. W odpowiedzi na owe zapytanie, pismem z dnia 15 maja 2013r. udzielona została informacja, że w Zakładzie Karnym nr [...] nie przeprowadzano lustracji, natomiast dwie ostatnie wizytacje odbyły się w 2009 i 2010 roku. Nadto stwierdzono, że w planie wizytacji w zakresie nadzoru penitencjarnego na lata 2012 - 2015 założono, że kolejna wizytacja tej jednostki ma odbyć się w 2014 roku. Opierając się na powyższych ustaleniach, postanowieniem z dnia [...] 2013r., Nr [...] z powołaniem się na przepis art.61a § 1 zd.4 k.p.a. Prezes Sądu Okręgowego we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia [...] informacji publicznej odnośnie udostepnienia kopii dwóch ostatnich sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w zakładzie Karnym Nr [...] we W., z tej to przede wszystkim przyczyny, iż przedmiotowe żądanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją z dnia [...] 2013r., Nr [...]. Skarżący w dniu 3 czerwca 2013r. korzystając z przysługującego mu prawa złożył od powyższego postanowienia zażalenie, podnosząc, że informacja powinna być mu udzielona z uwagi na fakt, że jest to informacja publiczna. Prezes Sądu Apelacyjnego we W. nie uwzględnił powyższego zażalenia i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2013 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] 2013r., Nr [...]. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że informacja, której dotyczy wniosek, stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 w/w ustawy, czyli jest informacją o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Natomiast spór w toczącej się sprawie sprowadza się - zdaniem organu odwoławczego do rozstrzygnięcia kwestii, czy wnioski skarżącego z dnia 7 listopada 2012r. i 21 marca 2013r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. I tak w ocenie organu odwoławczego - w niniejszej sprawie wystąpiła tożsamość podmiotowa, a jak wykazało postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Prezesa Sądu Okręgowego we W. w sprawie ma miejsce także tożsamość przedmiotowa. W tej sytuacji rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2013r. doprowadziłoby zdaniem organu odwoławczego - do naruszenia powagi rzeczy osadzonej, stad orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył [...], stwierdzając, że sprawozdania których domaga się skarżący nie są tajne, jak też nie są poufne, stąd winny być jako jawne udostępnione. Skarżący powołując się na przepis art.7 Konstytucji, zarzucił, iż utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy, cyt. "sankcjonuje dla mnie bezprawną decyzję S.O. w imię powagi rzeczy osądzonej! Co to za powaga sądu i rzeczy osądzonej, skoro jest ona bezprawna." Zdaniem skarżącego, stanowi to także naruszenie art. 32 Konstytucji. Fakt przebywania w zakładzie karnym nie pozbawia Go praw obywatelskich i publicznych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania przez organ w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja załatwiająca sprawę co do istoty. Taka sytuacja procesowa została unormowana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który przewiduje sankcję nieważności, jeżeli zostanie wydana ponownie decyzja w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nadto organ podkreślił, że nie mógł, rozpatrując zażalenie na postanowienie z dnia 20 maja 2013r., badać, czy organ I instancji trafnie zakwalifikował podczas rozpatrywania pierwszego wniosku żądaną informację jako informację przetworzoną i czy wydana w sprawie decyzja była właściwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje podstawa zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego – objętego kontrolą tutejszego Sądu – postanowienia Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] 2013 r., Nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] 2013r., Nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii dwóch ostatnich sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w Zakładzie Karnym nr [...] we W. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 ustawy na wniosek. Wniosek nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu /podmiotu/ należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy, do udzielenia informacji publicznej. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że podmiot, a to Prezes Sądu Okręgowego we W. do którego skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie przedmiotowej informacji jest co do zasady podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a co znajduje potwierdzenie w postanowieniach art.4 ust.1 w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niesporne jest również w sprawie, że żądana przez skarżącego informacja w postaci sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego w Zakładzie Karnym nr [...] we W. stanowi informację publiczną w rozumieniu art.1 omawianej ustawy, zgodnie z którym - każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699). W orzecznictwie przyjęte zostało, że jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005r., II SA/Wa 1009/05, LEX nr 188310). Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt OSK 678/11 ). Nie może budzić wątpliwości pogląd, zgodnie z którym ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, determinuje wyłącznie regulacja ustawowa i tylko ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa przewidzianą w aktach rangi ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji R.P.). Wskazać należy, jak to już wyżej Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowanie w sprawie jej udostępnienia. W istocie występują dwa postępowania o różnym charakterze. Pierwsze z nich dotyczy sprawy udzielenia informacji publicznej. Nie toczy się ono w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak kwestię formy wniosku, terminu czy opłat. Postępowanie w tej sprawie administracyjnej może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji, bądź wydaniem aktu, przybierającego postać pisma, wskazującego na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia takiej informacji, gdyż nią nie dysponuje, istnieje odrębny tryb dostępu itp. Może też zakończyć się uruchomieniem drugiego postępowania w nowej sprawie administracyjnej, jaką jest sprawa odmowy udzielenia informacji. Postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie regulacji określonej w art. 16 omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej i kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny, czyli przewidywać odmowę udzielenie informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (por. M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002. s. 59-60). Tak jak to już wyżej Sąd stwierdził i nie jest to także sporne w niniejszej sprawie , żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Oznacza to, że organ rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 21 marca 2013r. zobowiązany był przestrzegać zasad i trybu określonych w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tego obowiązku organ jednakże nie dopełnił, gdyż wydał opisane wyżej postanowienie odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowej informacji, powołując się na przepis art.61a § 1 k.p.a.. Wprawdzie istotnie w/w przepis art.61a § 1 k.p.a. dopuszcza w określonych tym przepisem sytuacjach – odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, tym niemniej, w sytuacji jak ma miejsce w niniejszej sprawie, czyli gdy żądana informacja jest informacją publiczną i przedmiotowe żądanie skierowane zostało do właściwego podmiotu, a takim bez wątpienia w niniejszej sprawie jest Prezes Sądu Okręgowego we W., to rozpatrując tenże wniosek organ winien był stosować przede wszystkim przepisy w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, za wyjątkiem określonym w art.14 ust.2 i 16 ustawy, nie przewiduje odesłania do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. I tak stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art.14 ust.2). Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, stwierdzić należy postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego to jedynie w ściśle określonym (ograniczonym) zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że niezasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art.61a § 1 k.p.a., a tym samym brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że wniosek skarżącego z dnia 21 marca 2013r. wszczął postępowanie w przedmiocie żądania określonej informacji publicznej. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art.200 i art.205 p.p.s.a. Organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną Sądu. H.B.4.11.2013 r.