IV SA/Wr 463/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2024 r. nr 2460/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z 8 VII 2024 r. (nr 2460/2024), Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej jako "KWP"), po rozpatrzeniu zażalenia R. B. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Oleśnicy (dalej jako "KPP") z 26 IV 2024 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu od dnia 1 II 2005 r. do dnia 2 VI 2023 r. Postanowienie powyższe wydano w następujących okolicznościach sprawy: Skarżący w dniu 24 VII 2023 r. zwrócił się do KPP o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby od 1 II 2005 r. do 2 VI 2023 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w związku z podejmowaniem co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. KPP w toku czynności wyjaśniających ustalił następujący przebieg służby skarżącego: od 1 II 2005 r. do 27 I 2006 r. - kursant Oddziałów Prewencji Policji w W., od 31 III 2006 r. - kursant Oddział Prewencji Policji we W., od 16 VII 2006 r. - aplikant Oddział Prewencji Policji we W., od 1 XII 2007 r. - policjant Oddział Prewencji Policji we W., od 1 X 2009 r. - policjant Referatu Interwencyjnego Wydziału Patrolowego Komendy Powiatowej Policji w O., od 1 XII 2009 r. - policjant Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w B., od 1 VIII 2010 r. - referent Zespołu Patrolowo-interwencyjnego Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w B., od 1 IV 2012 r. - referent Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w B., od 1 IX 2013 r. - dzielnicowy Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w B., od 15 X 2015 r. - detektyw Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w B., od 1 VI 2020 r. do 2 VI 2023 r. - detektyw Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w O. KPP zwrócił się do wszystkich wskazanych wyżej jednostek o szczegółową kwerendę dokumentacji znajdującej się w ich posiadaniu dotyczącej służby skarżącego w zakresie okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. KPP otrzymał odpowiedzi od: Zastępcy Dowódcy Oddziałów Prewencji we W.; Komendanta Komisariatu Policji w B.; Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Stołecznej Policji; Nadinspektora Komendy Stołecznej Policji (wraz z notatką Pomocnika Dowódcy Zespołu Kadr i Kontroli Oddziału Prewencji w W.); Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w O.; Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w O., a także notatkę służbową sporządzoną przez Starszego Inspektora Zespołu Kadr i Szkolenia Komendy Powiatowej Policji w O. Postanowieniem z 17 XI 2023 r. (K-184-2/2023) odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia wyjaśniając, że w wyniku kwerendy dokumentacji własnej, jak i dokumentacji będącej w posiadaniu innych jednostek, w których skarżący odbywał służbę, nie ustalono okresów odbywania służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. KWP, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 28 XII 2023 r. (nr 5258/2023) uchylił powyższe postanowienie z 17 XI 2023 r. (K-184-2/2023) przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. KWP stwierdził konieczność kwerendy dokumentów podanych w zażaleniu w zakresie spraw RSD z lat 2015 -2019 oraz spraw poszukiwawczych z 2015 r., 2016 r. i 2018 r. celem ustalenia okoliczności przy zatrzymaniu osób do odpowiednich spraw, pod kątem wystąpienia szczególnego zagrożenia życia i zdrowia podczas realizowania czynności służbowych przez skarżącego. Wobec powyższego KPP przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające w zakresie wskazanym w postanowieniu KWP uzyskując stanowisko od Komendanta Komisariatu Policji w B. oraz od Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w O. KPP postanowieniem z 26 IV 2024 r. (K-184-2/2023) ponownie odmówił wydania zaświadczenia stwierdzając, że w przypadku skarżącego nie ustalono okresów odbywania służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. KWP, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 8 VII 2024 r. (nr 2460/2024), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia KWP powołał właściwe przepisy: - ustawy z dnia 18 II 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej. Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 1280 ze zm.); - rozporządzenia Rady Ministrów z 4 V 2005 r, w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r., 1611); - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 XII 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.). KWP wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do wydania zaświadczenia bowiem zarówno z akt osobowych skarżącego jak i z innej dokumentacji dotyczącej pełnionej przez skarżącego służby nie wynika, by służbę tę kwalifikować należało jako wykonywaną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Żaden z podmiotów, do których wystąpiono, nie potwierdził istnienia dokumentacji, z której wynikałyby szczególne warunki wykonywania służby. Zaznaczono przy tym, że część dokumentacji została wybrakowana w związku z upływem okresu jej przechowywania. Podkreślił, że organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych bądź dokumentów dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. KWP zaznaczył, że pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych, stwarzających ryzyko wystąpienia zagrożenia innego, aniżeli normalne następstwa pełnionej służby. Jej istotę stanowi bowiem zagrożenie życia i zdrowia, zapisane w rocie ślubowania policjantów, a wynikające z zadań, do jakich powołana została Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stąd też czynności podejmowane przez funkcjonariuszy w toku zwyczajnej służby, począwszy od prostych interwencji a skończywszy na zatrzymaniach sprawców czynów zabronionych, nie mogą być z założenia uznawane za czynności podejmowane w warunkach zagrażających ich życiu bądź zdrowiu. W konsekwencji, zdaniem KWP podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja (a nie wiedza o charakterze służby wnioskodawcy, czy też pozostająca w jego dyspozycji dokumentacja) potwierdza - w sposób nie budzący wątpliwości - konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie przyjmuje się, że niebezpieczeństwo musi mieć wymiar zbliżony do podjęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Należy bowiem uwzględnić fakt, że niebezpieczny charakter wykonywanych czynności służbowych wynika ze specyfiki służby w Policji. Nie chodzi tu zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia, wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. W ocenie KWP podnoszone przez skarżącego uczestnictwo w czynnościach na miejscu wypadków komunikacyjnych, miejsc przestępstw, miejsc prób samobójczych i samobójstw, nie przesądza, że były to czynności wykonywane w szczególnych warunkach zagrażające jego życiu lub zdrowiu. Również zakładać należy, że skarżący mógł brać udział w ochronie porządku w trakcie imprez masowych, zgromadzeń, manifestacji lub protestów społecznych. Jednakże sam udział w wymienionych przedsięwzięciach - nawet imprez o podwyższonym ryzyku - nie jest przesłanką do uznania, że miało miejsce szczególne zagrożenie życia lub zdrowia wnioskodawcy. Wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, podczas których były stosowane techniczne środki wsparcia, co wiązało się z niebezpieczeństwem dekonspiracji przez grupy przestępcze - na co wskazuje skarżący w zażaleniu - także nie jest konkretnym, realnym, zdarzeniem zakwalifikowanym jako wykonywanie czynności w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, a jedynie potencjalnym ryzykiem, na jakie narażony jest policjant. Wobec powyższego – zdaniem KWP – brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono przy tym: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący nie pełnił służby od 1 II 2005 r. do 2 VI 2023 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, pomimo że z informacji zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący uczestniczył w zabezpieczaniu imprez sportowych oraz imprez masowych jako funkcjonariusz Oddziałów Prewencji Policji, co w znaczny sposób narażało skarżącego na odniesienie obrażeń fizycznych, ponieważ uczestniczył on w Oddziałach Prewencji Policji w imprezach sportowych (meczach piłkarskich), które otrzymały status spotkania podwyższonego ryzyka; 2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący nie pełnił służby od 1 II 2005 r. do 2 VI 2023 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, pomimo że z informacji zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący wielokrotnie uczestniczył w akcjach poszukiwawczych osób zaginionych jako kompania alarmowa, w oględzinach osób, miejsc oraz rzeczy, w sprawach operacyjno-rozpoznawczych, przy czym skarżący wykonywał te czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury dla funkcjonariuszy Policji; 3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący nie pełnił służby od 1 II 2005 r. do 2 VI 2023 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, pomimo że z informacji zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący wielokrotnie wykonywał czynności operacyjno - rozpoznawcze przy współpracy z Wydziałem Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji we W., podczas których były stosowane techniczne środki wsparcia, co wiązało się z niebezpieczeństwem dekonspiracji przez grupy przestępcze; 4) naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 V 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, poprzez: - dowolne przyjęcie, że nie można udowodnić, że skarżący nie brał udziału w zabezpieczaniu meczów piłkarskich o podwyższonym ryzyku tj. Legia Warszawa - Polonia Warszawa, Legia Warszawa - Arka Gdynia, Legia Warszawa - Wisła Kraków, Legia Warszawa - Śląsk Wrocław, Legia Warszawa - Lech Poznań i Wisła Płock - Legia Warszawa, jako członek Oddziałów Prewencji Policji poprzez stwierdzenie, że brak jest dowodów na pełnienie służby przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu z racji braku prowadzenia notatek służbowych przez skarżącego, a dokumentacja nt. jego służby jest wybrakowana, podczas gdy obowiązkiem organu jest prawidłowe dokumentowanie oraz przechowywanie dokumentacji dotyczącej przebiegu służby poszczególnych funkcjonariuszy, a zaniechania w tym zakresie jest przejawem błędów organu, który jest do tego zobowiązany, wobec czego nie można obarczyć skarżącego odpowiedzialnością za tzw. wybrakowaną dokumentację i na tej podstawie opierać odmowę, - brak szczegółowego przeanalizowania przez organy wskazanych przez skarżącego zdarzeń oraz sygnatur postępowań, w których brał udział, pod kątem brania udziału w zdarzeniach o podwyższonym stopniu ryzyka dla zdrowia i życia funkcjonariuszy policji. 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez: - dowolne przyjęcie, że czynności operacyjno-rozpoznawcze, podczas których były stosowane techniczne środki wsparcia nie stanowiły pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy praca w takich czynnościach była objęta ryzykiem dekonspiracji personaliów funkcjonariuszy biorących w nich udział, przez grupy przestępcze, co w konsekwencji narażałoby bardzo realnie samych funkcjonariuszy na zagrożenie życia i zdrowia ze strony w/w grup; - nie wyczerpującą analizę i nie wzięcie pod uwagę pełnego materiału dowodowego, zawierającą udokumentowanie służby pełnionej przez skarżącego w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności poprzez wybrakowaną dokumentację odbytej przez skarżącego służby w poszczególnych jednostkach Policji oraz pobieżne uzasadnienie tego dlaczego służba przez niego pełniona nie odpowiadała warunkom uzasadniającym podwyższenie świadczenia emerytalnego funkcjonariuszowi Policji, - brak szczegółowego przeanalizowania materiałów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego, pod kątem spełnienia warunków do ubiegania się o podwyższenie emerytury funkcjonariuszy policji, oraz analizę powyższych akt w sposób wybiórczy oraz subiektywny, - brak podjęcia próby dotarcia do wszystkich materiałów dotyczących przebiegu służby, w tym materiałów zarchiwizowanych podczas gdy taka możliwość po stronie organu istniała, 6) art. 11, art. 9 oraz art. 8 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, opierając się jedynie na niczym nie popartych ustaleniach, że praca skarżącego nie spełniała warunków do podwyższenia mu przysługującej emerytury, przy jednoczesnym pominięciu faktów świadczących, że w okresie pełnienia służby wykonywał on szereg działań o podwyższonym ryzyku zagrażającego zdrowiu i życiu funkcjonariusza policji, 7) naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ wydał zaskarżone postanowienie, w którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi umotywowano powyższe zarzuty podkreślając, że organy nie wyjaśniły przyczyn niekompletności dokumentacji obrazującej wszystkie okresy służby i na czym owa niekompletność miałaby polegać. Jednocześnie nie wyjaśniono, dlaczego szereg działań skarżącego nie został zakwalifikowany jako warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. W skardze powołano szereg czynności skarżącego związanych z zabezpieczaniem imprez masowych podwyższonego ryzyka, tj. meczów piłkarskich, udział w akcjach poszukiwawczych, prowadzenie czynności dochodzeniowo-śledczych i spraw poszukiwawczych, a także udział w czynnościach operacyjno – rozpoznawczych i dokonywanie zatrzymań. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie brał też udział w czynnościach na miejscu wypadków komunikacyjnych, w tym wypadków śmiertelnych, w miejscach dokonanych przestępstw, w miejscach prób samobójczych oraz samobójstw (np. wisielec, postrzał, rzucenie się pod pociąg). W ocenie skarżącego organy niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w istocie nie wskazały argumentów, z powodu których odmówiono wyżej wymienionym czynnościom kwalifikowanego charakteru. W odpowiedzi na skargę KWP podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Kwestie związane z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje ustawa z 18 II 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626), dalej "UoZEF". Istotne znaczenie mają także wydane, na podstawie upoważnień zawartych w UoZEF, akty wykonawcze, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 4 V 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), dalej "Rozp.Podw.Em." oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 XII 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Służby Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373) - dalej jako: "Rozp.Tryb". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konkretyzacji powyższej regulacji prawodawca dokonał w ramach Rozp.Podw.Em, wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 6 UoZEF. Według § 4 Rozp.Podw.Em., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku; 4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 VIII 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 VI 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 IX 1998 r. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 Rozp.Tryb., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniające podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że dla skorzystania z uprawnienia do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF konieczne jest udokumentowanie okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi. W dalszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII kpa (tj. art. 217 i następne). Regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu (por. wyrok NSA z dnia 8 XI 2017 r., I OSK 16/16, CBOSA). Słusznie zatem organy orzekające w sprawie, rozpatrując wniosek skarżącego, procedowały z powołaniem się na przepisy art. 217 i następne kpa. Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 kpa. Stanowi on, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Z kolei zgodnie z art. 218 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Trzeba również odnotować, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa (postępowaniem jurysdykcyjnym), a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 VII 2012 r., III SA/Kr 1485/11, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy administracyjnej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy prawidłowo ustaliły przebieg służby skarżącego oraz zajmowane przez niego stanowiska. Spór sprowadza się w istocie do odmiennej oceny charakteru realizowanych przez skarżącego na poszczególnych stanowiskach czynności pod kątem przesłanek uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Jak wynika z zaskarżonych orzeczeń organy obu instancji przeprowadziły przy tym szeroką, dokładną i wszechstronną analizę akt osobowych skarżącego oraz dostępnej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby. Zebrana przez organy dokumentacja nie potwierdza, by skarżący podejmował w czasie służby czynności wymienione w § 4 Rozp.Podw.Em., a więc czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. W świetle takich okoliczności Sąd podziela stanowisko KWP wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie brak było dowodów, które dawałyby podstawę do wydania skarżącemu zaświadczenia o wnioskowanej treści, tj. zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków wyjątkowych, szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może być to zagrożenie związane z wykonywaniem zwykłych czynności właściwych dla danego stanowiska służbowego w Policji. Podkreślić przy tym trzeba, że służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że w pojęciu warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (zob. wyrok NSA z 21 VI 2023 r., III OSK 359/22 – publ. CBOSA). Jak wynika z akt personalnych skarżącego jak i dokumentacji obrazującej przebieg jego służby, czynności realizowane przez skarżącego zarówno w ramach zadań prewencji jak i w ramach służby kryminalnej nie wiązały się ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wiąże podwyższenie podstawy wymiaru emerytury funkcjonariusza z pracą w określonym charakterze lub czasie oraz z pracą w warunkach szczególnego zagrożenia. Do tej pierwszej kategorii należy zaliczyć pracę funkcjonariuszy w charakterze: nurka i płetwonurka, personelu latającego na samolotach lub śmigłowcach, załogi nawodnych jednostek pływających, skoczków spadochronowych, saperów, służby wywiadowczej za granicą (art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 2 UoZEF). Należy do niej zaliczyć również pracę na froncie w czasie wojny lub w strefie działań wojennych (art. 15 ust. 3 UoZEF). Druga kategoria to czynności funkcjonariusza, którym niezależnie od charakteru zajmowanego stanowiska towarzyszyło szczególne zagrożenie życia lub zdrowia (art. 15 ust. 2 pkt 3 UoZEF). W tym przypadku należy wykazać takie zagrożenie przy uwzględnieniu wymagań określonych w § 4 Rozp.Podw.Em. W przypadku skarżącego nikt nie kwestionuje, że w ramach służby prewencyjnej skarżący zajmował się m.in. zabezpieczaniem imprez masowych, w tym meczów piłkarskich. Jak jednak wynika z § 4 pkt 2 Rozp.Podw.Em. tego rodzaju czynności per se nie stanowią podstawy do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury. Z dokumentacji musiałoby bowiem wynikać, że skarżący uczestniczył w fizycznej ochronie osób i mienia co najmniej 30 dni w ciągu roku, przy jednoczesnym wystąpieniu szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, a więc zagrożenia wykraczającego poza standardowe ryzyko związane z charakterem służby w Policji. Podstawy do podwyższenia emerytury nie sposób dopatrzyć się też w samym charakterze służby kryminalnej, jaką skarżący odbywał w okresie od 2015 r. do 2023 r. Istotą tej służby jest działalność operacyjno – rozpoznawcza i poszukiwawcza. Jak zaś wynika z § 4 pkt 1 Rozp.Podw.Em., działalność operacyjno-rozpoznawcza może stanowić podstawę podwyższenia emerytury jedynie pod warunkiem, że w ciągu roku co najmniej 6 razy przy jej podejmowaniu wystąpiło szczególne zagrożenie życia i zdrowia. To samo dotyczy działalności dochodzeniowo-śledczej i jakichkolwiek interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. W każdym przypadku z dokumentacji pozostającej w dyspozycji organu musi wynikać ilość takich czynności w ciągu roku oraz fakt ich realizacji w warunkach kwalifikowanego (ponadstandardowego) zagrożenia. Jest bezsporne, że skarżący w trakcie swojej służby realizował szereg interwencji, zatrzymań, czynności dochodzeniowo-śledczych, poszukiwawczych oraz operacyjno-rozpoznawczych. Organy nie kwestionują, że w skarżący brał też udział w czynnościach na miejscu wypadków komunikacyjnych, w tym wypadków śmiertelnych, w miejscach dokonanych przestępstw, w miejscach prób samobójczych oraz samobójstw. Sąd podzielił jednak zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu wykładnię wskazującą, że opisanym wyżej czynnościom musi towarzyszyć kwalifikowane zagrożenie życia lub zdrowia, co z kolei muszą potwierdzać dane (dokumenty, ewidencje, rejestry) znajdujące się w posiadaniu organu. Tylko pod takim warunkiem możliwe byłoby wydanie stosownego zaświadczenia. Wbrew zarzutom skargi postępowanie organów nie przejawiało braków dowodowych polegających na niepełnych ustaleniach i wadliwej ocenie dowodów. Abstrahując od wyżej sygnalizowanej kwestii ograniczeń dowodowych w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń, podkreślić należy, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez KPP miało charakter zupełny i wyczerpujący. KPP nie poprzestał na analizie akt osobowych skarżącego oraz innych dokumentów pozostających w posiadaniu KPP ale zwrócił się do wszystkich jednostek, w których skarżący odbywał służbę. Jednostki te udzieliły odpowiedzi wskazując m.in. okresy i rodzaje dokumentacji objętej kwerendą. Faktem jest, że z powodu upływu czasu, część dokumentacji poddana została brakowaniu, niemniej jednak nie może to stanowić podstawy do uznania, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez KPP było niezupełne. Organ w postępowaniu zaświadczeniowym zobligowany jest bowiem do poświadczenia wyłącznie tych faktów, które wynikają z danych (dokumentów, ewidencji, rejestrów) będących w posiadaniu organu. Nie można też podzielić zarzutu skargi, jakoby organy nie wyjaśniły, dlaczego szereg czynności skarżącego nie zostało zakwalifikowanych jako czynności realizowane w warunkach szczególnego zagrożenia. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju kwalifikacja w ogóle nie powinna wynikać z ocen organu wydającego zaświadczenie. Powinna ona wynikać z posiadanej przez ten organ dokumentacji obrazującej przebieg służby skarżącego. Jeśli z takiej dokumentacji to nie wynika, organ zobligowany jest odmówić wydania zaświadczenia, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt osobowych skarżącego, znajduje się tam spis 37. czynności służbowych skarżącego dokonanych w 2022 r. Tylko w jednym przypadku (poz. 32) przełożony skarżącego potwierdził ich realizację w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Taki stan rzeczy był oczywiście niewystarczający do wydania zaświadczenia stwierdzającego prawo do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury. Mając na względzie powyższe Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w związku z czym orzeczono na zasadzie art. 151 ppsa. Skargę rozpatrzono na posiedzeniu jawnym po przeprowadzeniu rozprawy, stosownie do art. 90 § 2 ppsa.