IV SA/Wr 467/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. Z. Z. (zwany dalej stroną, skarżącym lub wnioskodawcą) wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w D. o wydanie zaświadczenie "(...) o braku ofert pracy w tutejszym urzędzie dla osób z moim wykształceniem (...)". Skarżący dodał, że zaświadczenie potrzebne jest mu jako załącznik do pozwu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Starosta D., działając na podstawie art. 217 § 1 i 2, art. 218 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ – po przywołaniu treści zastosowanych przepisów – wskazał, że organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, stwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji konstytutywnej lub deklaratoryjnej bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Dalej Starosta wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity z 2015 r., poz. 149 ze zm.), a także rozporządzeń wykonawczych, minister właściwy do spraw pracy może tworzyć rejestry centralne zawierające dane dotyczące rynku pracy, instytucji rynku pracy, projektów, udzielonej pomocy i świadczeń, a także dane dotyczące poszukujących pracy, bezrobotnych, pracodawców i ofert pracy, gromadzone przez publiczne służby zatrudnienia, zaś służby te przekazują dane do rejestrów centralnych oraz mogą z nich korzystać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań określonych w powołanej ustawie. Powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy upowszechniają informacje o zakresie pomocy udzielanej w ramach usług rynku pracy, w szczególności w postaci elektronicznej, udostępnianej z wykorzystaniem stron internetowych tych urzędów lub systemów teleinformatycznych i oprogramowania udostępnianego przez ministra właściwego do spraw pracy. Powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy zapewniają dostęp do stron internetowych prowadzonych przez urząd obsługujący ministra i do internetowych baz danych z zakresu rynku pracy, w tym do internetowej bazy ofert pracy udostępnianej przez ministra, krajowego rejestru agencji zatrudnienia, rejestru instytucji szkoleniowych, bazy danych z opisami zawodów występujących w klasyfikacji zawodów i specjalności, bazy danych standardów kwalifikacji zawodowych oraz modułowych programów szkolenia, rejestru podmiotów, które uzyskały akredytację do prowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej pośrednictwa pracy w ramach sieci EURES, a dostęp do bazy ofert pracy EURES prowadzonej przez Komisję Europejską. Natomiast powiatowy urząd pracy rejestruje bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzi rejestr tych osób, stanowiący elektroniczny zbiór danych o bezrobotnych i poszukujących pracy, uzyskanych w trakcie rejestracji, oraz w trakcie posiadania statusu bezrobotnego albo poszukującego pracy, w tym w szczególności danych dotyczących proponowanych i udzielanych form pomocy określonej w ustawie, pozbawienia posiadanego statusu oraz przyczyny tego pozbawienia. Ponadto powiatowy urząd pracy prowadzi w postaci elektronicznej, karty pracodawców, z którymi współpracuje. Organ pierwszej instancji podkreślił, że powołane regulacje świadczą, że prowadzi on jedynie rejestr osób bezrobotnych i poszukujących pracy oraz karty pracodawców, z którymi współpracuje. W związku z tym, że wydanie zaświadczenia o treści oczekiwanej przez wnioskodawcę, nie będzie miało odzwierciedlenia w prowadzonych rejestrach i ewidencjach, organ odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. z tego względu, że ewentualne wykazanie interesu prawnego przez stronę i tak nie wpłynęłoby na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie, a jedynie niepotrzebnie przedłużyłoby postępowanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że z prowadzonych przez urząd pracy ewidencji i rejestrów niewątpliwie można pozyskać dane, o których potwierdzenie zwrócił się we wniosku. Bowiem według jego wiedzy, którą czerpie z ministerstwa, urząd pracy wyposażony jest w system interoperacyjny, zapewniający efektywna wymianę danych z aplikacji z obszaru praca, a także wymianę danych z innymi urzędami oraz instytucjami. Dane o liczbie i strukturze bezrobotnych i poszukujących pracy, jak i liczbie i rodzaju ofert pracy, pozyskiwane są z dokumentów źródłowych powiatowych urzędów pracy. Dlatego też – zdaniem wnioskodawcy – organ pierwszej instancji jest w stanie potwierdzić, że brak jest ofert pracy dla osób z danym wykształceniem. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 1 i 2, art. 218 i art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie – zgodnie z treścią art. 217 § 2 k.p.a. – wydawane jest wówczas, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa bądź, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest więc aktem potwierdzającym istnienie uprawnień czy obowiązków określonych uprzednio wydanym indywidualnym aktem prawnym. Przedmiotem zaświadczenia może być nie tylko stan prawny określony decyzją administracyjną, ale także innym aktem indywidualnym, np. ugodą lub umową zawartą w myśl przepisów prawa administracyjnego lub cywilnego przed organem albo przez organ z wnioskodawcą lub inną osobą, a także stan prawny wyznaczony przez konkretne działanie administracji, podjęte na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Dalej organ podkreślił, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana albo poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle bądź o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie. Wojewoda, powołując się na przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy, a także na akty wykonawcze wydane do tej ustawy, które zostały przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, stwierdził, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez wnioskodawcę, albowiem wskazane przez niego okoliczności nie są faktami wynikającymi z ksiąg, rejestrów i innych dokumentów będących w posiadaniu organu administracji publicznej. Zasadnie więc Starosta odmówił stronie wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Zdaniem organu odwoławczego słusznym było również odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istnienia interesu prawnego. Nawet bowiem wykazanie tego interesu nie mogło wpłynąć na wynik postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że postanowienia wydane zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji wyczerpują znamiona przestępstwa przeciwko dokumentom i stanowią fałsz intelektualny. Wnioskodawca – podtrzymując tezy zawarte w zażaleniu – powołał się na otrzymany dokument z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej stwierdzający, że organ administracji publicznej jest w posiadaniu danych o liczbie i strukturze bezrobotnych i poszukujących pracy, zarejestrowanych w urzędach pracy, jak i liczbie i rodzaju ofert pracy, które pozyskiwane są z dokumentów źródłowych urzędu pracy. Skarżący ponadto zauważył, że ustawodawca zobowiązując obywatela do dostarczenia tego rodzaju zaświadczeń musiał przewidzieć, że powiatowy urząd pracy jest w posiadaniu stosownych danych i rejestrów, na podstawie których wydanie żądanego zaświadczenia będzie możliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w przepisach działu VII k.p.a. Służy ono potwierdzeniu – w formie urzędowej – określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Wyjaśnić przy tym należy, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może zastępować danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Postępowanie to odnosić się może bowiem do zbadania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, co do faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1122/13, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia. Podstawy do odmowy wydania zaświadczenia istnieją, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014). Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji bowiem, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). W rozpatrywanej sprawie skarżący zwrócił się do Starosty D. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o "(...) braku ofert pracy w tutejszym urzędzie dla osób z moim wykształceniem (...)". Jak już wskazano, natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy organy obu instancji zasadnie uznały, że sposób sformułowanego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia, spowodował niemożność jego pozytywnego rozpatrzenia. Istota żądania wykraczała bowiem poza ramy zaświadczenia, a wnioskodawca usiłował wymóc na organie pierwszej instancji wydanie zaświadczenia o treści nie znajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez ten organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oceny tej nie zmienia również powołana przez skarżącego okoliczność, że znajduje się on w posiadaniu dokumentu z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej stwierdzającego dysponowanie przez urzędy pracy danymi, których potwierdzenia się domaga. Sąd nie mógł bowiem odnieść się do treści tego dokumentu, gdyż skarżący nie przedłożył wskazanego pisma, ani na etapie postępowania przed organem administracji publicznej, ani na etapie postępowania sądowego. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Przesłanki te są rozłączne, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. Tymczasem skarżący, na etapie całego postepowania jak i przed tutejszym Sądem, nie wskazał przepisu prawa, który wymagałby uzyskania przez niego zaświadczenia o takiej treści. W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do ubiegania się o zaświadczenie żądanej treści na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdyż skarżący nie wykazała istnienia swojego interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia. Zasadnie zatem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści, które nadto miało zawierać elementy ocenne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.