IV SA/Wr 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant: Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] po rozpoznaniu wniosku Z. R. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Specjalisty Działu Świadczeń Sekcji Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...] do czasu uregulowania zaległości – na podstawie art. 58 i art. 59 w związku z art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że opisaną wyżej decyzję z dnia [...] wysłano na adres strony, za pośrednictwem poczty i zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu 19 lutego 2010r. Z. R. wniósł od decyzji odwołanie jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, który uzasadnił "z przyczyn niezależnych od adresata przesyłka listowana nie dotarła do mnie." O decyzji jak twierdzi dowiedział się z decyzji nr [...] z dnia [...], Organ stwierdził, że sposób uzasadnienia złożonego wniosku czyni zasadnym ustalenie czy stronie doręczono przedmiotową decyzję. Dalej podał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instytucją doręczenia zastępczego, uregulowaną w art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. Po przytoczeniu treści tego przepisu organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym artykule. Doręczający nie zastał adresata, nie mógł też doręczyć przesyłki w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. – domownikowi, sąsiadowi, dozorcy, nie zaistniała też sytuacja, w której te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. Został także spełniony warunek przechowywania pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej. W związku z niezastaniem adresata doręczyciel umieścił w jego oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu w dniu 16 października 2009r. przesyłki na okres 14 dni dla adresata, w urzędzie pocztowym. Z informacji na przesyłce wynika, że awizowano ją powtórnie w dniu 26 października. Ponieważ skarżący nie zgłosił się po odbiór pisma, w dniu 3 listopada 2009r. dokonano jej zwrotu. Zgodnie z art. 57 k.p.a. datą doręczenia pisma jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego po złożeniu pisma w placówce pocztowej. Skoro złożenie pisma w placówce pocztowej nastąpiło 19 października 2009r. to termin czternastodniowy zaczął swój bieg od dnia 20 października 2009r. Koniec terminu przypadł zatem na dzień 2 listopada 2009r., a to oznacza, że przesyłkę należy uznać za doręczono właśnie tego dnia. W tych okolicznościach uznać należy, że sporną przesyłkę doręczono stronom, i że ta nie odwołała się od niej w terminie. Natomiast warunkiem skutecznego ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest łączne spełnienie przesłanek wynikających z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. – uprawdopodobnienie przez odwołującego się, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednoczesne wniesienie odwołania. W ocenie Kolegium skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybił wskazanemu terminowi bez swojej winy. Okolicznością ekskulpującą go z odpowiedzialności za spóźnienie nie może być fakt niedotarcia do niego przesyłki zawierającej sporną decyzję. Właściwości konstrukcyjne doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., zakładają bowiem – zgodnie z prawem – przyjęcie tzw. fikcji doręczenia. Zatem w takim przypadku prawodawca dopuszcza do uznania doręczenia za skuteczne przy założeniu braku bezpośredniego dotarcia przesyłki do adresata. Jeżeli więc przepisy uznają taką sytuację za legalną, to w istocie trudno traktować ją jako okoliczność uprawdopodobniającą brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W kontekście art. 58 § 1 k.p.a. nie można skutecznie tłumaczyć przyczyny spóźnionego wniesienia odwołania brakiem otrzymania przesyłki skutecznie doręczonej prawem przewidziany sposób. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której sam fakt dokonania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. wystarczyłby do wykazania spełnienia pierwszej z wyżej wymienionych przesłanek. Skargę na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wniósł Z. R. Zarzucił, że postanowienie jest stronnicze, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. niewiarygodne (art. 8-12, art. 58, art. 75 § 2, art. 77 k.p.a.). Uzasadniając skargę i jej wnioski skarżący podał, że art. 58 k.p.a. mówi, że "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego", Dalej się zaś mówi w ustawie, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Dalsze warunki są uzależnione jedynie od dobrej woli organu i zależą od subiektywnej oceny dowodów i przedstawionego odwołania. Ponieważ organ sam dokonał rażącego naruszenia prawa, nie rozpoznając pism wniesionych w dniu 19 lutego 2010r. w ustawowym terminie 30 dni, jako taki jest niewiarygodny i nie uwzględnia dobrej woli stron. Skarżący podał też, że: "Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu na wniesioną skargę z 19 lutego 2010r. o stwierdzenie bezczynności ze strony urzędu administracyjnego jest niedopuszczalne i podlega umorzeniu". Stwierdził, że jako osoba trwale bezrobotna, zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W., niepełnosprawna nie jest stroną postępowania i wdanej decyzji o wstrzymaniu wypłacania dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...] – jest nią dyrektor MOPSu i to jemu powinna być doręczona decyzja wstrzymująca wypłatę dodatku mieszkaniowego. Zawarte w skardze żądanie dotyczące rozpoznania odwołania z dnia 19 lutego 2010r. oraz "skargi z dnia 20 maja 2010r. o stwierdzenie dopuszczalności bezczynności ze strony SKO we W. w przedmiocie wydania decyzji na wniesienie odwołania i wniosek z dnia 19 lutego 2010r." – zostały przekazane do odrębnego rozpoznania. W piśmie z dnia 12 stycznia 2011r. złożonym na rozprawie tego właśnie dnia zarzucił, że w dniu 7 września 2009r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego ale kolejnymi decyzjami z [...] i [...] odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego, następnie dnia 15 października 2009r. wstrzymano dodatek mieszkaniowy przyznany decyzją z dnia [...]. Domagał się uchylenia postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i decyzji z dnia [...] o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego i przekazania do ponownego rozpoznania do MOPSu "gdyż do zwłoki i odwrócenia toku postępowania w związku z oświadczeniem z dnia 7 września 2009r., gdyż jako końcowe orzeczenie zapadło to o wstrzymaniu mi wypłaty dodatku mieszkaniowego. Ustawa nie posiada przepisów, które by nie pozwalały na przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z wstrzymaniem wypłaty dotychczasowego. I nie różnicuje także pomiędzy oświadczeniem petenta a informacją urzędu o niepłaceniu czynszu na bieżąco. I jako pierwsza powinna zapaść decyzja o wstrzymaniu dodatku lub umorzeniu postępowania ze względu na złożone kolejne wnioski". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, podobnie jak twierdzenia i zarzuty zawarte w piśmie skarżącego z dnia 12 stycznia 2011r. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Specjalisty Działu Świadczeń Sekcji Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] wstrzymujące wypłatę dodatku mieszkaniowego, przyznanego decyzją z dnia [...] do czasu uregulowania zaległości. Inne decyzje, o których zainteresowany mówi w pismach z dnia 12 stycznia 2011r. oraz skardze – a dotyczące składanych wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego na dalsze okresy, nie mogą być przedmiotem rozważania Sądu – dotyczyły bowiem kwestii nie związanej z przedmiotem rozpoznawanej sprawy w niniejszym postępowaniu. Mogą podlegać ewentualnej ocenie Sądu na skutek odrębnej skargi wniesionej od konkretnie wskazanej decyzji. Ponadto ewentualna bezczynność organów może być przedmiotem zaskarżenia w odrębnym postępowaniu i również nie ma związku z toczonym postępowaniem. Uchybienie przez organ terminu określonego w art. 35-36 k.p.a. nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu skarżącemu, może on tylko uruchomić działania przewidziane w ustawie. Dodać należy, że oczywistym jest, iż organ nie może rozpoznać odwołania skarżącego z dnia 19 lutego 2010r. skoro zostało one złożone z uchybieniem terminu i toczy się postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wracając zaś do przedmiotu zaskarżenia zgodzić się należy z organem, iż pierwszą czynnością powinno być ustalenie, czy doręczono przesyłkę tzn. czy doręczenie było prawidłowe. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję z dnia [...], mimo dokonanego dwukrotnie awiza nie podjęto. Zatem jak stwierdził organ doręczenie ma charakter doręczenia zastępczego, które reguluje art. 44 k.p.a. Podstawą do jego zastosowania co wynika z powołanego przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, czyli doręczenia pisma osobiście adresatowi w jego mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42) lub w przypadku nieobecności adresata dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. Niewątpliwie, bo wynika to z opisu przesyłki nie zastano skarżącego. Zatem zastosowano dalszy tryb przewidziany w powyższym przepisie – pismo złożono na okres czternastu dni w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1) z informacją – zawiadomieniem o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni (art. 44 § 2) a następnie pozostawiono powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienie (§ 3). Ze zwróconej przez pocztę przesyłki wynika, że dokonano pierwszego awizowania w dniu 19 października 2009r., następne miało miejsce 26 października 2009r. a decyzja o zwrocie przesyłki 3 listopada 2009r. Działania urzędu pocztowego wypełniły przesłanki z art. 44 k.p.a. i stanowią podstawę do obliczenia terminu doręczenia pisma. Zgodnie z art. 44 § 4 – doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy; § 1 omawianego przepisu mówi, że poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce. Zatem czternastodniowy termin upłynął z w dniu 2 listopada 2009r. zaczął on biec od 20 października 2009r. Podstawę do obliczenia terminu stanowił art. 57 § 1 k.p.a. Reasumując mając na uwadze treść art. 44 i art. 57 § 1 k.p.a. pismo należało uznać za skutecznie doręczone 2 listopada 2009r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał 16 listopada 2009r. odwołanie zaś zostało złożone 19 lutego 2010r. Zasadniczą w tym naruszeniu kwestią do rozpoznania jest to czy organ zasadnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Podstawowym przepisem w związku z tą kwestią jest art. 58 k.p.a. Stanowi on w § 1, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2 mówi zaś, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni, od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był ten termin. Zacytowany przepis – § 1 art. 58 k.p.a. brzmi zatem inaczej niż wynika to ze skargi. Został przytoczony przez zainteresowanego tylko do połowy. Pominięto najistotniejszą tego treść a mianowicie zobowiązanie wnoszącego pismo przez ustawodawcę do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Dopiero, gdy takie uprawdopodobnienie nastąpi, następuje ocena organu, o której mowa w skardze, a którą skarżący nazywa dobrą wolą. Tymczasem w niniejszej sprawie nawet do takiej oceny dojść nie może bo wnioskodawca nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia braku winy. Nie jest bowiem uprawdopodobnieniem stwierdzenie, że z przyczyn od niego niezależnych nie dotarła do niego przesyłka. Przesyłka co wykazywano na początku rozważań była właściwie zaadresowana a poczta w prawidłowy, przewidziany ustawą sposób próbowała ją doręczyć adresatowi a następnie podjęła działania by podjął korespondencję. Skoro zatem po myśli art. 58 § 1 k.p.a. przesyłkę skutecznie doręczono (w drodze tzw. fikcji prawnej doręczenia), a skarżący nie przedstawił, nie uprawdopodobnił braku winy w jej odebraniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1240 ze zm.) skargę należało oddalić.