IV SA/Wr 470/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 maja 2025 r. nr SKO 4101/510/2025 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 12 maja 2025 r., nr SKO 4101/510/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kłodzka (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 6 marca 2025 r., nr DS/SP/5903/502/lII/1-1/25 w przedmiocie przyznania U. W. (dalej: strona, skarżąca) zasiłku celowego na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 96.000,00 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika m.in., że strona w dniu 8 października 2024 r. złożyła wniosek o przyznanie ww. pomocy. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Burmistrz najpierw wydał decyzję z 7 lutego 2025 r., którą odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku, ponieważ – jak argumentował - strona nie była właścicielem przedmiotowego mieszkania. Następnie w wyniku złożonego odwołania, organ I instancji uznał tytuł prawny strony do lokalu mieszkalnego, w konsekwencji czego decyzją z 6 marca 2025 r. zmienił własną wcześniejszą decyzję w trybie autokontroli poprzez przyznanie zasiłku celowego na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 96.000,00 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał m.in. przepisy art. 2, art. 6 pkt 10 i pkt 14, art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, ze zm.; dalej: uops). W uzasadnieniu decyzji wskazał również na Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., zatwierdzone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Zasady). Wskazał również, że podstawą przyznania zasiłku jest przeprowadzony 4 marca 2025 r. rodzinny wywiad środowiskowy oraz ocena uszkodzeń budynku z 10 października 2024 r., w której oszacowano procentowy udział uszkodzeń budynku w wysokość 48%. W odwołaniu strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na posłużeniu się przy wydawaniu opinii oceną uszkodzeń budynku, która nie odzwierciedla rzeczywistego procentowego udziału uszkodzeń, znacząco go zaniżając. Wskazała, że Burmistrz przyznał odszkodowanie w wysokości 96.000,00 zł, co w jej ocenie jest kwotą niewystarczającą, biorąc pod uwagę rzeczywisty zakres uszkodzeń, a także konieczność przeprowadzenia kosztownych prac remontowych. Podkreśliła, że procentowy udział zniszczeń budynku został zdecydowanie zaniżony, ponieważ rzeczywisty zakres uszkodzeń spowodowanych powodzią kształtuje się na poziomie od 81-90%. W tym kontekście nie zgodziła się z ustaleniem, że uszkodzenie ścian wynosi 60%. W rzeczywistości ściany nośne zostały bardzo poważnie uszkodzone, ponieważ są mocno popękane, zabrudzone, zawilgocone, a dodatkowo odpadły z nich tynki. Argumentowała, że ściany nośne, zwane również konstrukcyjnymi, pełnią kluczową rolę w stabilności budynku, przenosząc obciążenia stropów, dachu oraz wyższych kondygnacji na elementy podporowe. Z tego względu muszą być w dobrym stanie, aby wytrzymywać duże obciążenia. Ze względu na tak poważne uszkodzenia ścian, które mają kluczowe znaczenie dla konstrukcji budynku, w ocenie strony, zakres uszkodzeń tych ścian powinien wynosić co najmniej 90%. Ponadto, w jej ocenie uszkodzeń, nie uwzględniono zniszczeń posadzek, które są zniszczone do tego stopnia, że konieczne jest ich całkowite skucie i położenie nowych. Nieuwzględnienie tego w protokole jest wyjątkowo niekorzystne dla strony postępowania. Strona wskazała również, że osoba oceniająca uszkodzenia poinformowała ją, że w celu przywrócenia ścian nośnych do odpowiedniego stanu, należy zamocować w nich tzw. kotwy, czyli elementy konstrukcyjne służące do stabilizowania ścian i zapewnienia ich trwałości. Konieczność ich zamocowania według strony świadczy o tym, że uszkodzenia są tak poważne, iż wymagają niemal całkowitego remontu. Podała również, że podjęła starania o uzyskanie prywatnej opinii rzeczoznawcy budowlanego, jednak nie była jej w stanie uzyskać w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania i zostanie ona wysłana w ślad za odwołaniem. SKO decyzją z 12 maja 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w przypadku strony procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń lokalu mieszkalnego spowodowany powodzią wynosi 48%. Taki szacunek uszkodzenia lokalu mieszkalnego wynikał z przyjęcia, że procentowy zakres uszkodzeń wynosił: fundamentów 0%, ścian 60%, stropów 40%, dachu 0% oraz innych elementów 100%. Zgodnie z zasadami udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. za 1% zniszczenia przysługuje pomoc w wysokości 2.000,00 zł. Tak więc pomoc jaka przysługuje stronie wynosi 96.000,00 zł (2000,00 zł x 48 %). SKO wskazało, że dokonało analizy akt sprawy, w szczególności kwalifikacji uszkodzeń/zniszczeń elementów budynku oraz procentowego udziału uszkodzeń/zniszczeń w lokalu mieszkalnym i stwierdziło, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z wiążącymi organ Zasadami. Z kolei procentowy udział uszkodzeń/zniszczeń w lokalu został obliczony według wzoru wskazanego w załączniku nr 8 do ww. Zasad. SKO nadmieniło, że organ pomocy społecznej jest związany zarówno szacunkiem w tym zakresie dokonanym przez osoby uprawnione, mające stosowną wiedzę w tym zakresie, jak i kwotą jaką może przyznać i wypłacić, a która wynika z procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku. W skardze do WSA strona zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 110 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz 40 ust. 2 i 3 uops w zw. z art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717) - poprzez nieodpowiednie zastosowanie zasad udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a w konsekwencji wypłatę rażąco zaniżonej kwoty zasiłku remontowo-budowlanego. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.- polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji oparcie decyzji wyłącznie na niepełnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; b. naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji bez właściwego uzasadnienia i wykazania w sposób należyty motywów towarzyszących wydaniu takiej decyzji; c. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.- poprzez działanie polegające na braku odniesienia się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i braku wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia - tj. wykazania, dlaczego wydana przez organ I instancji decyzja odpowiada prawu pomimo, iż została wydana bazując na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na posłużeniu się oceną uszkodzeń budynku, która nie odzwierciedlała rzeczywistego procentowego udziału uszkodzeń, znacząco zaniżając kwotę przyznanego zasiłku. d. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a.- poprzez zaniechanie przez SKO przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w sytuacji, gdy było to konieczne. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu - przede wszystkim - zakwestionowała oszacowanie stopnia uszkodzeń fundamentów oraz fundamentów ze ścianami piwnic na poziomie 0%. Zauważyła, że takie ustalenia są niezgodne z instrukcjami/wytycznymi szacowania procentowego szkód, albowiem niezależnie od stanu podpiwniczenia minimalny procent zniszczenia powinien wynosić co najmniej 35%, w jej ocenie oczywistym jest, że w przypadku podpiwniczenia budynku w całości (co wynika z oceny uszkodzeń budynku z 10 października 2024 r.) zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym w pierwszej kolejności zostałaby zalana piwnica, a dopiero potem jej lokal. Poza tym nie zgodziła się z przyjętym procentowym uszkodzeniem ścian w lokalu. Zgodnie z instrukcją w przypadku uszkodzenia ścian w stopniu nadającym się do remontu (z wymianą części elementu) np. odkształcenie, zarysowanie elementu należy przyjąć szacowanie na poziomie 80% uszkodzenia. Tymczasem zdaniem skarżącej przedstawiła dokumentację fotograficzną przedstawiającą "dramatyczny" stan ścian w jej lokalu. Dlatego – w jej ocenie - procentowy wymiar ww. uszkodzenia powinien wynosić co najmniej 80%. Wskazała, że w samej ocenie uszkodzeń z 10 października 2024 r. w pozycji "uszkodzenia budynku niezagrażające życiu i zdrowiu ludzi" widnieje wzmianka o zarysowanych ścianach, co wypełniałoby przesłankę 80% uszkodzeń ścian. Stąd – w ocenie skarżącej - tylko te dwa uchybienia zwiększają całkowity procentowy udział zniszczenia budynku z 48 % na co najmniej 58,25%. Dodatkowo zarzuciła, że przegląd nie został wykonany bezpośrednio po wystąpieniu powodzi, lecz prawie miesiąc po przedmiotowym zdarzeniu, co mogło wpłynąć na rozmiar szacowanych strat. Niezależnie od powyższego argumentowała, że zgodnie z Rozdziałem VI ust. 5 przedmiotowych Zasad, zarówno załącznik nr 8, jak i załącznik nr 8a mają charakter wyłącznie pomocniczy i nie stanowią wiążących dokumentów przy ocenie rzeczywistego zakresu uszkodzeń budynku, a ich zadaniem jest jedynie wstępna kwalifikacja uszkodzeń budynku. Zauważyła, że w dokumencie oceny uszkodzeń budynku całkowicie pominięto stan techniczny betonowej posadzki w lokalu, mimo że jak wynika z załączonej do skargi dokumentacji fotograficznej, została one w znacznym stopniu zniszczona i popękana w wyniku zalania. Stąd konkludowała, że dokument wstępnej oceny uszkodzeń, pełniący jedynie funkcje pomocniczą nie może zastępować całościowej, indywidualnej oceny stanu technicznego obiektu, która winna odbyć się w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji, a w przypadku nieprzeprowadzenia takiego postępowania, przez dodatkowe postępowanie dowodowe prowadzone przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zgodnie z logiką zalaniu uległa w pierwszej kolejności piwnica, a dopiero później lokal, co nie wzięto pod uwagę podczas szacowania (przyjęto wartość 0% w pozycji fundamenty wraz ze ścianami piwnic) SKO zauważyło, że strona złożyła wniosek w związku z zalaniem lokalu mieszkalnego, który stanowi odrębną nieruchomość. Stąd brak jest podstaw do przyjęcia przy ocenie uszkodzeń lokalu zalanych fundamentów i ścian piwnic. Elementy te nie są związane z prawem własności lokalu jaki przysługuje stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej odpowiadają prawu. Na samym wstępie - przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi - wypada zaakcentować, że wspomniany wyżej brak związania zarzutami skargi nakłada na Sąd – przede wszystkim - obowiązek zrekonstruowania materialnoprawnego wzorca przyznania wnioskowanej pomocy. Sąd zatem wskazuje, że na podstawie art. 40 ust. 2 uops zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 uops zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 uops, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wniosek skarżącej o przyznanie pomocy w formie ww. zasiłku związany był z wystąpieniem powodzi i objęcia obszaru Kłodzka stanem klęski żywiołowej. Gmina ta została objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wykazu gmin, w których są stosowane szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi z września 2024 r., oraz rozwiązań stosowanych na ich terenie (Dz. U. z 2024 r. poz. 1371). Zauważyć następnie należy, że ustawodawca dokonał zmian normatywnych, mających zastosowanie w sprawach dotyczących pomocy państwa udzielanej poszkodowanym wskutek powodzi z września 2024 r., modyfikujących warunki przyznania zasiłku celowego. Zmiany te wprowadzono kolejno: 1) ustawą z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1473, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca); 2) ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717; dalej: ustawa z dnia 21 listopada 2024 r.). W szczególności należy podkreślić – co ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy – że mocą art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, zaś mocą jej art. 19 wprowadzono zmiany do ustawy zmieniającej, dodając do niej art. 69b. Przy tym przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. weszły, co do zasady, w życie w dniu 26 listopada 2024 r. Czyli podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, że omawiane zmiany obowiązywały już zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Zgodnie z dodanym art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 uops, z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 tys. zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej). W przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, albo ustalenia kwoty tego zasiłku w wysokości niższej niż określona w art. 69b ust. 3 albo 4 ustawy zmieniającej, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z art. 69b ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej (art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej). Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, podlegającą zwrotowi, uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 6 pkt 16 uops (art. 69b ust. 7 ustawy zmieniającej). W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. W art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. unormowano, że przepisy art. 69b ustawy zmieniającej stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. Podsumowując dokonaną analizę obowiązującego stanu prawnego wypada zatem zauważyć, że w przepisach art. 69b ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku do ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 uops. Chociaż wspomniany przepis nawiązuje do treści art. 40 ust. 2 uops, to w istocie ustanawia nową formę świadczenia w postaci "zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego". Co jest jednak najistotniejsze w świetle jednoznacznego brzmienia art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej omawiany zasiłek celowy "jest przyznawany" osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi a nie "może być przyznany" - jak stanowi art. 40 ust. 2 uops. Oznacza to, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego, lecz pozostaje decyzją związaną. Przyznanie pomocy jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Opolu z 10 lipca 2025 r., I SA/Op 368/25). Pomoc udzielana na podstawie omówionych wyżej regulacji stanowi wykonywanie przez gminę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 uops). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 uops), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 uops). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 uops wytyczne wojewody nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych na podstawie art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 40 ust. 2 uops, to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 uops i powinny być respektowane przez gminę przy wypłacie zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16). Dodatkowo nie można stracić z pola widzenia, że celem art. 110 ust. 2 uops jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej (wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., II GSK 2985/16). W uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć organy obu instancji powołały zatwierdzone 18 października 2024 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. W postanowieniach ogólnych Zasad podano, że pomoc jest udzielana między innymi w formie pomocy remontowo-budowlanej, przyznawanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 uops, na którą składają się: a) zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku mieszkalnego"; b) zasiłek na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku gospodarczego", obydwa przyznawane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, co koresponduje z art. 110 ust. 7 uops, na mocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Konsekwentnie, pkt 6 części I Zasad stanowi, że zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanymi dalej "osobami uprawnionymi", jeśli w dniu wystąpienia powodzi: 1) prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym lub; 2) posiadały i stale użytkowały budynek gospodarczy – które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia. O ile Zasady nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, to jednak tego rodzaju wytyczne odzwierciedlają założenia, na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa w celu realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Wiąże się to jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej realizującego zadanie zlecone. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej, organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny określonych okoliczności występujących w danej sprawie nie tylko w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązujących zawartych w uops, lecz także z uwzględnieniem Zasad (por. wyrok WSA w Opolu z 10 lipca 2025 r., I SA/Op 368/25). W świetle przywołanych przepisów można zatem przyjąć, że podstawową materialnoprawną przesłanką przyznania pomocy w oparciu o art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, w zw. z art. 40 ust. 2 uops jest powstanie "straty/szkody w wyniku/na skutek powodzi" oraz to, że strata/szkoda dotyczy "budynku mieszkalnego", "lokalu mieszkalnego", "budynku gospodarczego". Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy dostrzec, że organy obu instancji zgodnie przyjęły, że oszacowane przez Komisję uszkodzenia/zniszczenia budynku mieszkalnego skarżącej w wyniku powodzi wyniosły 48 %, co uzasadniało przyznanie wnioskowanej pomocy. Przy tym wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej - w ocenie Sądu - oszacowanie zniszczeń lokalu mieszkalnego nastąpiło z poszanowaniem przepisów prawa. Wypada zauważyć, że Punkt III Zasad stanowi, iż kwota zasiłku na odbudowę w jednym budynku mieszkalnym wynosi do 200 tys. zł. Kwoty pomocy finansowej przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (1% zniszczenia = 2 tys. zł) określa załącznik nr 1 do Zasad. Kwoty zasiłków składających się na pomoc remontowo-budowlaną, przyznawane są w przypadku oszacowania procentu zniszczeń/uszkodzeń na poziomie co najmniej 5% budynku lub lokalu. Stosownie do pkt VI Zasad, oszacowania szkód dokonuje osoba posiadająca uprawniania zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Jednocześnie w uzasadnionych przypadkach, w tym stosownie do potrzeb oraz w sposób wykluczający konflikt interesów, zamiast pracownika organu nadzoru budowlanego, o którym stanowi ust. 1, w pracach komisji do spraw szacowania strat może wziąć udział inna osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje, zwłaszcza z uwzględnieniem uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie stosownie do art. 12 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.). Sąd podkreśla w tym miejscu, że powierzenie czynności szacowania uszkodzeń osobie posiadającej wiedzę i doświadczenie w szacowaniu szkód daje gwarancję rzetelnego ustalenia procentowego stopienia zniszczenia/uszkodzenia całego budynku, zgodnie z ustalonymi ww. Zasadami. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji przyznał skarżącej pomoc w formie zasiłku na remont budynku mieszkalnego w kwocie 96.000,00 zł, czyli z zachowaniem przytoczonego wyżej algorytmu w związku z oszacowaniem procentu zniszczeń/uszkodzeń lokalu na poziomie 48%. Dalej Sąd dostrzegł, że - jak wynika z akt sprawy - oceny uszkodzeń lokalu mieszkalnego dokonała osoba posiadająca uprawnienia w zakresie, o których mowa w Zasadach. W skład komisji, która oszacowała straty lokalu skarżącej wchodziła osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, konstrukcyjne i kierowania robotami budowlanymi UAN – VIII/83861/20/89, FT 83861/88/83 nr ewidencyjny Śląskiej Izby Inżynierów Budownictwa SLK/BO/1973/02. Wypada nadmienić, że do oceny uszkodzeń budynku podmioty, dokonujące szacowania strat mogą pomocniczo wykorzystać załączniki nr 8 i 8a do Zasad. Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych, ocenę uszkodzeń budynku mieszkalnego skarżącej przeprowadzono w oparciu o wspomniane załączniki. Załączniki te określają wzór obliczenia procentowego stopnia zniszczeń budynku przy uwzględnieniu procentowego udziału zniszczeń w poszczególnych elementach budynku, składających się na jego całość: a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic - 15% (współczynnik do wzoru: 0,15), b) Ściany nośne - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25), c) Stropy - 20% (współczynnik do wzoru: 0,20), d) Dach -15% (współczynnik do wzoru: 0,15), e) Inne elementy - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25). W oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy obliczono procentowy stopień zniszczenia/uszkodzenia całego budynku, według wzoru: "a x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + b x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + c x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + d x (procentowy zakres uszkodzeń/ zniszczeń) + e x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) = procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia". Tak jak wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie ustalono, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń lokalu mieszalnego skarżącej spowodowany powodzią wyniósł 48%. Taki szacunek uszkodzenia wynikał z przyjęcia przez komisję do spraw szacowania strat, że procentowy zakres uszkodzeń wynosił: fundamentów oraz fundamentów ze ścianami piwnic - 0%, ścian - 60%, stropów - 40%, dachu - 0% oraz innych elementów - 100% i zastosowania do tych procentowych uszkodzeń wyżej wskazanych współczynników. W oparciu o powyższe wyliczono, iż procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń budynku mieszkalnego wynosi 48%. A skoro za 1% zniszczenia, zgodnie z Zasadami przysługuje pomoc w wysokości 2.000 zł., to organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżącej przysługuje pomoc w kwocie 96.000,00 zł. Sąd stwierdza, że organy związane były zarówno szacunkiem w tym zakresie, dokonanym przez osobę uprawnioną i mającą stosowną wiedzę w tym zakresie, jak i kwotą zasiłku, która wynika z procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia lokalu mieszkalnego. Zarzuty odwołania a następnie skargi nosiły w istocie znamiona gołosłownej polemiki z ustaleniami komisji. Przede wszystkim niezasadny był – sformułowany dopiero w skardze – zarzut nieuprawnionego pominięcia uszkodzeń fundamentów oraz fundamentów ze ścianami piwnic. Sąd dostrzega, że wnioskowana pomoc jest przyznawana na - odpowiednio -odbudowę "budynku mieszkalnego" lub "lokalu mieszkalnego", który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi. Według definicji obowiązujących na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz.418, ze zm.) "budynkiem" jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2), natomiast "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a). Z kolei wedle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz.1048, ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Dalej, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (por. art. 2 ust. 1 i ust. 2). Analiza wniosku skarżącej o pomoc remontowo-budowlaną jednoznacznie wskazuje, że dotyczyła ona "lokalu mieszkalnego". Konsekwentnie, taki więc być powinien przedmiot szacowania szkód przez Komisję, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Zasad (por. cz. VI ust. 1, w związku z cz. III ust. 3). Skoro przedmiotem oszacowania w rozważanym przypadku jest lokal mieszkalny rozumiany normatywnie jako "wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych" to nie było podstaw do uwzględnienia szkód w ramach fundamentów ze ścianami piwnic, które to elementy nie wchodzą w zakres jego własności. Warto przy tym zaakcentować, że zgodnie z treścią Księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego lokalu składa się on z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki. A zatem wspomniane przez skarżącą fundamenty i piwnice wchodzą w zakres części wspólnych nieruchomości co oznacza, że leżą poza zakresem oszacowania uszkodzeń lokalu mieszkalnego. Przy tym należy dostrzec, że akcentowany przez skarżącą fakt zniszczenia betonowej posadzki w lokalu został w pełni uwzględniony poprzez przyjęcie wartości zniszczenia/uszkodzenia stropów na poziomie 40%. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z wspomnianą Instrukcją, "zalanie stropów żelbetowych, odcinkowych lub podobnych, nad piwnicą" - skutkuje koniecznością ustalenia właśnie takiego stopnia % zniszczenia/uszkodzenia (zob. załącznik nr 8a do Zasad). Zdaniem Sądu nieuzasadniona okazała się również argumentacja skarżącej dotycząca ustalenia stopnia uszkodzenia/zniszczenia ścian lokalu mieszkalnego. Sam fakt spękania ścian nie podważa wskaźnika przyjętego przez komisję na poziomie 60%. Jak wynika z przywołanej instrukcji w przypadku m.in. ścian należy przyjąć zniszczenia/uszkodzenia uszkodzenie na wyższym poziomie niż 60% jedynie w takiej sytuacji gdy uszkodzenie konstrukcji wymaga wymiany lub przebudowy. I tak, zniszczenie w stopniu nienadającym się do remontu oznacza konieczność przyjęcia wskaźnika 100 %. Z kolei uszkodzenie elementu w stopniu nadającym się do remontu (z wymianą części elementu) np. odkształcenie, zarysowanie elementu wynosi 80%. Tymczasem ani Komisja ani też skarżąca nie przytoczyła okoliczności czy tym bardziej dowodów jednoznacznie przemawiających za tym, że stwierdzone uszkodzenia/zniszczenia miały kwalifikowany charakter zniszczenia elementu bądź też skutkowały koniecznością jego wymiany. Sąd dostrzega więc, że samo stwierdzenie spękania ścian na które powoływała się skarżąca, (co w świetle oceny uszkodzeń dokonanej przez Komisję jest w niniejszej sprawie bezsporne) bez ustalenia konieczności co najmniej ich wymiany nie pozwala przyjąć – wg Instrukcji, wyższego wskaźnika zniszczenia niż 60% (zob. załącznik nr 8a do Zasad). Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami, wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak podstaw do przyjęcia też naruszenia dyspozycji art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd miał również na uwadze, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Argumenty przedstawione przez stronę w odwołaniu nie uzasadniały konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tym samym zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. także nie podlegał uwzględnieniu. W sprawie prawidłowo zastosowano opisane wyżej normy prawa materialnego oraz dyrektywy Zasad mające zastosowanie w związku z odesłaniem art. 110 ust. 2 uops. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.