IV SA/Wr 471/04

Dnia 15 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska,, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Magdalena Domańska - Byskosz, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia J. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy oddala skargę W dniu [...]r. z upoważnienia Starosty Z., Wicestarosta Z. na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. Nr 58, poz. 515 z 2003 r. z późn. zm.) w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia oraz § 9 ust. 3 i ust. 4, § 12 ust. 1 i § 13 załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 z 2001 r. z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. po wszczęciu postępowania z urzędu, wydał decyzję Nr [...], którą skreślił z ewidencji instruktorów J. K., instruktora nauki jazdy posiadającego uprawnienia o numerze [...] do szkolenia kandydatów na kierowców, wydane przez Starostę Z. w dniu [...]r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] r. w ramach nadzoru nad szkoleniem zgodnie z zakresem art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. została przeprowadzona kontrola jednostki: Prowadzenie Kursów, Szkolenie Kierowców J. K. Ż. Ś. [...] przez pracowników Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z., na podstawie upoważnienia Starosty Z. nr [...]. W ramach nadzoru nad szkoleniem dokonano kontroli dokumentacji i działalności związanej ze szkoleniem, w tym sprawdzono książkę ewidencji osób szkolonych i kart przeprowadzanych zajęć w zakresie [...] r. W związku z powyższym wykazano następujące nieprawidłowości i uchybienia: - rozpoczęcie zajęć praktycznych przed ukończeniem zajęć teoretycznych we wszystkich kartach przeprowadzonych zajęć w zakresie szkolenia podstawowego (§ 9 ust. 4 pkt 1 załącznika Nr 3 do rozporządzenia), - w każdym przypadku szkolenia podstawowego zajęcia praktyczne rozpoczęte w pierwszym dniu szkolenia ( § 9 ust. 4 pkt 1 załącznika Nr 3 do zarządzenia), - brak adnotacji w kartach przeprowadzonych zajęć po przeprowadzeniu przeszkolenia w zakresie udzielania pierwszej pomocy (art. 105 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym), - sposób wypełnienia kart przeprowadzonych zajęć uniemożliwia ustalenie faktu przeprowadzenia zajęć praktycznych w sposób nieprzerwany na odcinku co najmniej 50 km ( załącznik Nr 2 do załącznika Nr 3 rozporządzenia), - nieprawidłowy sposób rozpisywania godzin i km przeprowadzonych zajęć praktycznych (załącznik Nr 2 do załącznika Nr 3 rozporządzenia), - przekroczenia dopuszczalnej ilości godzin przeprowadzonych zajęć praktycznych – dotyczy [...] uczestników szkolenia ( § 12 ust. 1 załącznika Nr 3 do rozporządzenia), - brak nieprzerwanej jazdy na odcinku co najmniej 50 km – dotyczy [...] uczestników kursu ( § 9 ust. 4 pkt 3 załącznika Nr 3 do rozporządzenia), - brak podpisu osoby szkolonej na karcie przeprowadzonych zajęć – dotyczy [...]uczestników kursu ( załącznik Nr 2 do załącznika Nr 3 rozporządzenia), - brak pieczęci instruktora na karcie przeprowadzonych zajęć ( § 1 ust. 5 załącznika Nr 3 do rozporządzenia), - brak wpisanej kategorii szkolenia na karcie przeprowadzonych zajęć (załącznik Nr 1 do załącznika Nr 3 rozporządzenia). Reasumując organ I instancji wskazał, że J. K.: 1. rozpoczynał zajęcia praktyczne przed ukończeniem zajęć teoretycznych, 2. nie prowadził zajęć praktycznych polegających na nieprzerwanej jeździe uczestnika kursu na odcinku 50 km, 3. przekraczał dozwolony wymiar dziennych zajęć praktycznych uczestników kursu, 4. przekraczał, jako instruktor, wymiar dziennych zajęć praktycznych z uczestnikami kursu. Organ I instancji zakwalifikował powyższe naruszenia jako rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia. Od powyższej decyzji odwołał się J. K.. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zgadza się ze skierowanymi do niego zarzutami. Podniósł, że jakkolwiek zaniedbał pewne obowiązki w zakresie ewidencjonowania czynności dokonywanych w trakcie szkolenia kandydatów na kierowców, to nie oznacza to, że nieprawidłowo szkolił swoich kursantów. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515), wydało decyzję Nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło skreślenia J. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji powołał się na treść art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z brzmieniem, którego starosta skreśla instruktora nauki jazdy z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Organ II instancji w zachowaniu J. K. nie dopatrzył się owego rażącego naruszenia prawa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Prokurator Rejonowy w Z.. Zarzucił on naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niepełnego materiału dowodowego, odmowę przymiotu wiarygodności dokumentom potwierdzającym przebieg szkolenia oraz bezpodstawne danie wiary wyjaśnieniom J. K.. Prokurator zarzucił także naruszenie art. 107 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym wyrażającym się w odmowie skreślenia J.K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy, mimo, że rażąco naruszył on przepisy w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców. Ponadto Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. Nr 58, poz. 515 z 2003 r.) oraz załączniki do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 z 2001 r. z późn. zm.). W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że skarżący: 1. rozpoczynał zajęcia praktyczne przed ukończeniem zajęć teoretycznych, 2. nie prowadził zajęć praktycznych polegających na nieprzerwanej jeździe uczestnika kursu na odcinku 50 km, 3. przekraczał dozwolony wymiar dziennych zajęć praktycznych uczestników kursu, 4. przekraczał, jako instruktor, wymiar dziennych zajęć praktycznych z uczestnikami kursu. Organ I instancji zakwalifikował powyższe naruszenia jako rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia i w związku z powyższym orzekł decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o skreśleniu z ewidencji instruktorów J. K.. Organ II instancji po złożeniu odwołania od w/w decyzji, decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzje organu I instancji o odmówił skreślenia w/w z ewidencji instruktorów. Zgodnie z art. 107 powyższej ustawy 1. Starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor: 1) nie spełnia warunków określonych w art. 105 ust. 2 pkt 1-6; 2) nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem lub orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 3) nie zdał egzaminu, o którym mowa w art. 108 ust. 2 pkt 2(31), w wyznaczonym terminie; 4) dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. 2. W przypadku skreślenia instruktora z ewidencji z przyczyny określonej w ust. 1 pkt 4, ponowny wpis do ewidencji nie może być dokonany wcześniej niż po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o skreśleniu stała się ostateczna. Wskazać należy, iż nie każde naruszenie przepisów w zakresie szkolenia może skutkować skreśleniem instruktora z ewidencji. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu prawa należy wykazać, że stwierdzone naruszenie ma charakter rażący. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż takie naruszenie miało miejsce, jednakże nie wykazał tego w uzasadnieniu swojej decyzji. Zarówno organ I instancji, jak i skarżący w złożonej skardze twierdzą, że sam fakt wadliwości w prowadzeniu dokumentacji świadczy o rażących uchybieniach w prowadzeniu szkolenia. Fakt wadliwego zapisu w dokumentacji a nawet rozpoczynanie zajęć praktycznych przed ukończeniem zajęć teoretycznych, nie świadczy o tym, że doszło do rażącego naruszenia przepisów w powyższym zakresie Podkreślenia wymaga, że na podstawie analizy wielu wyroków NSA o tym, czy nastąpiło naruszenie prawa w stopniu rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wynika z wykładni gramatycznej tego pojęcia. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. I Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeżeli zaś przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii pozwala na stwierdzenie, że to ostatnie stanowisko, o charakterze formalnym, przeważa w orzecznictwie tego Sądu. Potwierdza tę konstatację cytowany wyżej komentarz (B. Adamiak, J. Borkowski: op.cit., s. 721, zdanie ostatnie w pkt 2). Przyjęcie takiej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże się niewątpliwie z gramatyczną, językową wykładnią pojęcia "rażące" naruszenie prawa. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. W przedmiotowej sprawie w zachowaniu oraz niedopełnieniu przez J. K. nałożonych na niego ustawą obowiązków nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa, dającym podstawę do skreślenia w/w z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Nawet mając na uwadze szeroką wykładnię pojęcia rażące naruszenie prawa – nie można o takim mówić - co w ocenie Sądu jest oczywiste – odnośnie zarzutów przekroczenia przez instruktora wymiaru dziennych zajęć praktycznych z uczestnikami kursu, przekroczenia dozwolonego wymiaru dziennych zajęć praktycznych uczestników kursu. Nie może być bowiem zwiększony nakład pracy, większa ilość przepracowanych godzin w stosunku do obowiązujących ocenione negatywnie. Również takiej oceny nie można odnieść do dalszych dwóch zarzutów, choć bardziej negatywnych niż wcześniej omawiane, nawet, gdyby znalazły potwierdzenie w zaistniałych okolicznościach. Dodać należy, iż nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, albowiem organ odwoławczy jest organem, który rozpoznaje sprawę także merytorycznie . Postępowanie dowodowe na etapie postępowania odwoławczego może być przeprowadzone jedynie w ograniczonym zakresie, aby nie dopuścić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w zasadzie powinien być zebrany przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym należy podzielić pogląd organu II instancji, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy winien był zwrócić sprawę organowi I instancji, jeśli dokonał odmiennej oceny zebranych już dowodów. Przekazanie sprawy organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może polegać za zobowiązaniu tego organu do podzielenia poglądu organu odwoławczego, co do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym skoro w ocenie organu odwoławczego zebrany został wystarczający materiał dowodowy, który w zdecydowanej części pokrywał się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to organ odwoławczy uprawniony był do samodzielnej jego oceny i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W powyższej sprawie nie zaistniała podstawa do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ani do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), Sąd orzekł jak w sentencji.