IV SA/Wr 472/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 lutego 2011 r. działającego z upoważnienia Prezydenta W., Starszego Administratora ds. Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. odmawiającej umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, określonych decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]), w wysokości 3500 zł oraz kwoty ustawowych odsetek, które na dzień decyzji wynoszą 297,39 zł i są naliczane do dnia spłaty. Organ I instancji odmówił skarżącej umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego - określonych decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r. w wysokości 3.500 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że podstawę prawną dotyczącą zastosowania ulgi określa art. 23 ust. 8 ustawy. Podkreślił, że zastosowanie ulgi w formie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych następuje w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet wystąpienie szczególnych przesłanek nie daje podstaw i tytułu do zaspokojenia żądania stronie w każdym przypadku. Organ podkreślił, że "Naczelny Sąd Administracyjny za szczególnie uzasadnione uznaje sytuacje zupełnie wyjątkowe (wyrok NSA z dnia 19.01.2006 roku)". Organ ustalił, że strona wraz z córką wynajmuje jeden pokój, z używalnością kuchni i łazienki. Źródłem utrzymania rodziny jest świadczenie rodzinne przyznane na rzecz córki w łącznej wysokości 261 zł miesięcznie. Ponadto skarżąca korzysta od 2004 r. ze świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem organu pierwszej instancji strona nie przedstawiła dowodów, że zachodzą nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji jej rodziny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wprawdzie sytuacja dochodowa skarżącej w gospodarstwie domowym jest trudna, ale te trudności mają charakter przejściowy. W gospodarstwie domowym nie występuje alkoholizm, niepełnosprawność, ani długotrwała choroba. Organ wskazał, że skarżąca jest w wieku produkcyjnym, jest zarejestrowana w PUP, nie ma przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że posiadając we współwłasności nieruchomość i będąc w trudnej sytuacji finansowej zrezygnowała z należnych jej dochodów z tytułu dzierżawy. Jednakże, mając na uwadze jej obecną sytuację dochodową, organ poinformował ją o możliwości zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia w formie odroczenia terminu płatności lub rozłożenia należności na raty. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Wskazała, że o zgonie A. D. dowiedziała się dopiero w dniu 3 listopada 2010 r, ponieważ wraz z córką nie utrzymywały kontaktów z nim, ani z jego rodziną. Niezwłocznie, tj. w dniu 4 listopada 2010 r. zawiadomiła MOPS o tym fakcie i przedstawiła akt zgonu. Podniosła, że zadłużenie wobec MOPS powstało bez jej winy, z przyczyn od niej niezależnych i nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia. Wskazała, że źródłem utrzymania rodziny są świadczenia rodzinne w wysokości 261 zł miesięcznie i zasiłki celowe przyznawane co miesiąc w wysokości 450 zł. Już obecnie wysokość jej dochodu nie pozwala na samodzielne zaspokojenie niezbędnych potrzeb w gospodarstwie domowym, a w przypadku konieczności spłaty żądanej kwoty sytuacja jej rodziny ulegnie dalszemu pogorszeniu. Oświadczyła, że pieniądze z tytułu dzierżawy są przeznaczane na opłaty związane z utrzymaniem nieruchomości i spłatę długów, które zostały po matce. Pieniądze te otrzymuje jej brat, który zajmuje się dokonywaniem opłat i załatwianiem formalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy o organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przepisu tego wynika, że umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń następuje w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie ustawodawca posługuje się pojęciem nieostrym ("szczególnie uzasadnione okoliczności"). Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie ma obowiązek - zgodnie z zasadą prawdy materialnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez co rozumie się zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Orzekając w ramach uznania administracyjnego, organ winien zbadać, czy sytuacja rodziny występującej z wnioskiem o umorzenie daje podstawy prawne do orzeczenia ulgi. Użycie przez ustawodawcę wyrażenia "szczególnie uzasadnione okoliczności" oznacza, że zastosowanie instytucji określonych w art. 23 ust. 8 ustawy, w tym umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Sąd Najwyższy, w wyroku dotyczącym instytucji umorzenia należności wskazał, że zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo tylko w sytuacjach szczególnych. Również brak stałych dochodów i związana z tym trudna sytuacja materialna, nie były w ocenie Sądu szczególną okolicznością w rozumieniu omawianego przepisu (wyrok z dnia 17 października 2006 r., III UK 77/06, OSNP 2007/21-22/326). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sąd wskazał, że w przypadku nieostrych pojęć typu "szczególnie uzasadniony przypadek", organ stosujący prawo dokonuje wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy sytuacja określona w przepisie występuje (por. wyrok z dnia 9 marca 2006 r., l OSK 1267/05, LEX nr 198275). Za szczególnie uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sytuacje zupełnie wyjątkowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., l OSK 777/05, LEX 194414). Kolegium, na podstawie przeprowadzonego postępowania odwoławczego stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie nosi cech dowolności. Organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił treść zaskarżonego orzeczenia. Dokonał wnikliwej analizy sytuacji rodzinnej i dochodowej, uwzględnił wysokość wydatków, wiek strony i jej dziecka, warunki mieszkaniowe, zaległości w opłacaniu czynszu, potencjalne możliwości zarobkowe skarżącej. Organ odwoławczy podzielił słuszność tych ustaleń. Również zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie brak podstaw do umorzenia kwot z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Nie można bowiem uznać, że w sytuacji rodziny skarżącej zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy. Po przeanalizowaniu całości akt sprawy Kolegium stwierdziło, że od czasu, gdy wypłacano świadczenia uznane następnie za nienależne, sytuacja skarżącej nie uległa istotnej zmianie, a zwłaszcza znaczącemu pogorszeniu, tym bardziej na skutek jakichś wydarzeń szczególnych. W odwołaniu skarżąca nie podała żadnych nowych faktów, zaistniałych w sytuacji jej rodziny, które nosiłyby znamiona wydarzeń nadzwyczajnych. Argumenty odwołania nie wnoszą nic nowego do sprawy. Nie można zgodzić się, że strona całkowicie zrezygnowała z pieniędzy pochodzących z dzierżawy, skoro znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Zdaniem Kolegium skarżąca nie wykorzystuje własnych możliwości w celu poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny. W razie trudności finansowych, członkowie rodziny powinni szukać zatrudnienia z pełną świadomością, że nie będą mogli przez cały dzień opiekować się dzieckiem i muszą zorganizować dziecku opiekę w czasie, który poświęcą na pracę zawodową. Wypada przypomnieć, że pomoc ze środków publicznych, przyznawana jest osobom, które osiągają dochody poniżej pewnego, ustawowego kryterium, np. chorym, samotnym, bezrobotnym, niepełnosprawnym. W tych okolicznościach sytuacja rodziny strony w najmniejszym stopniu nie wykazuje spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności. Trzeba więc jeszcze raz podkreślić, że świadczenia nienależnie pobrane można umorzyć tylko w wyjątkowych sytuacjach. W żadnym wypadku nie jest to obowiązek organu administracyjnego. Organ odwoławczy dodał, że w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast przez interes społeczny (publiczny) rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itd. (wyrok NSA z dnia 21 maja 2003 r., III SA 2752/01, LEX 145004). Interes społeczny wymaga przede wszystkim, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń, w przypadku, gdy nienależnie przyznały takie środki osobie nieuprawnionej, nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Środki te mają bowiem służyć co do zasady wyłącznie osobom uprawnionym. Tych środków nie jest przy tym nieograniczona ilość, pozwalająca na korzystanie z nich przez wszystkich potrzebujących. Niedomaganie się od strony zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń, naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa, ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy. Społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione lub - w wyjątkowych - przypadkach również osoby nieuprawnione (wobec umorzenia świadczeń nienależnie pobranych), ale znajdujące się w zupełnie wyjątkowej sytuacji, których twierdzenia nie wzbudzają jakichkolwiek wątpliwości co do ich zgodności z prawdą i które wykorzystują wszystkie swoje możliwości i uprawnienia do poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne, co oczywiście naruszałoby rażąco interes społeczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Zarzuciła organom naruszenie prawa "w zakresie prawa do zaspokajania potrzeb życiowych", błędną analizę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że nie zawiadomiła Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o zgonie A. D., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 7 ustawy, poprzez przyjęcie, że świadczenie zostało jej wypłacone nienależnie z powodu świadomego wprowadzenia w błąd. Dalej podała, że nie wiedziała o śmierci A. D., która miała miejsce w dniu 20 lutego 2010 r. Oświadczyła, że od przeszło 10 lat nie utrzymywała ani z dłużnikiem, ani z jego rodziną żadnych kontaktów. O jego zgonie dowiedziała się dopiero w dniu 3 listopada 2010 r., kiedy otrzymała postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia Fabrycznej z dnia 25 października 2010 r. o zawieszeniu postępowania dotyczącego egzekucji świadczeń pieniężnych. Niezwłocznie o zgonie, tj. już dnia 4 listopada 2010 r. poinformowała MOPS. Podniosła, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia Fabrycznej, prowadzący egzekucję alimentów wystawił kolejno dwa zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Przywołała treść tych zaświadczeń i stwierdziła, że nie można jej zarzucić niepowiadomienia MOPS o zgonie A. D. w sytuacji zwłaszcza, gdy nawet prowadzący egzekucję nie wiedział o tym zdarzeniu. Toteż w jej w ocenie nie można zgodzić się, że nienależnie pobrała świadczenie, ponieważ nie zawiadomiła MOPS o powyższym. Jej zdaniem skutki związane ze śmiercią dłużnika w postaci utraty prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń należałoby ustalić od momentu, w którym dowiedziała się o śmierci. Podkreśliła, że zadłużenie wobec MOPS powstało bez jej winy, z przyczyn od niej niezależnych. Kwota zadłużenia jest tak duża, że skarżąca, jako osoba bezrobotna, nie jest w stanie spłacić jej bez istotnego uszczerbku dla utrzymania siebie i swojej córki. Wskazała, że źródłem utrzymania rodziny są świadczenia rodzinne, które otrzymuje na córkę w wysokości 261 zł miesięcznie i zasiłki celowe przyznawane co miesiąc w wysokości 450 zł. Skarżąca poinformowała, że podejmowane przez nią wysiłki zmierzające do podjęcia zatrudnienia nie przynoszą rezultatu, ponieważ posiada tylko podstawowe wykształcenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu zarzutów strony skarżącej, wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną przedmiotowej sprawy jest art. 23 ust. 8 ustawy, którym stanowi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Konstrukcja cytowanego przepisu wskazuje, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jako wyjątek od zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawa nie precyzuje kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń odnosząc się jedynie do nieostrego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Ustalenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisie leży w gestii właściwego organu administracji publicznej. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji publicznej zobligowany jest dokonać zbadania sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, jaką tworzy. Na sytuację życiową składają się zaś nie tylko wysokość (brak) osiąganych dochodów, ale również takie elementy jak stan rodzinny, zdrowotny, wiek oraz zdolność do podjęcia zatrudnienia. Następnie organ administracji powinien ocenić, czy w którejś z powyższych sfer wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Występowanie bowiem samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Do przyjęcia takiej tezy uprawnia istota świadczenia przyznawanego z funduszu alimentacyjnego oraz przesłanki jego przyznania, do których ustawodawca zaliczył kryterium dochodowe. Jak bowiem wynika z treści preambuły do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, celem stosowania przewidzianych w ustawie instrumentów pomocowych jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów poprzez dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 złotych. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych. Zasady przyjęte na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazują, że trudna sytuacja materialna (dochodowa) rodziny jest przesłanką przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie może zatem stanowić samodzielnej i wyłącznej przesłanki do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż organy administracji przeprowadziły wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w art. 23 ust. 8 ustawy. W złożonym wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną i osobistą, w tym brak pracy oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także niskie dochody. Na tej podstawie organy administracji przyjęły, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca nie powołała się w toku postępowania na żadne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, które dały podstawy do uznania, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, co uprawniało organ do odmowy umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. Podkreślić należy, że działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna dłużnika może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia płatnej pracy bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie w majątku dłużnika. Zatem trudna sytuacja materialna dłużnika w dacie orzekania w przedmiocie umorzenia należności nie musi oznaczać umorzenia owych należności. Odniesienia wymaga w tym miejscu zarzut dotyczący wydania rozstrzygnięcia w oparciu o błędną analizę materiału dowodowego w szczególności poprzez przyjęcie przez organ prowadzący postępowanie, że skarżąca nie zawiadomiła Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o zgonie osoby na której ciążył obowiązek alimentacyjny. Otóż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I i II instancji nie wskazuje, aby okoliczność ta stanowiła okoliczność faktyczną, na podstawie której organy uznały, że brak jest przesłanek do umorzenia należności. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.