IV SA/Wr 472/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 6 września 2024 r., nr uchwała nr V/53/2024 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości. Uchwałą z 6 IX 2024 r. (nr V/53/2024) Rada Miejska w Kłodzku stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Miasta Kłodzka – J. T. (dalej "skarżący") z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności określonych w odrębnych przepisach - wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że skarżący z dniu 9 I 2024 r. zawarł z gminą miejską Kłodzko, reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Kłodzka, umowę zlecenia, w której zobowiązał się do prowadzenia indywidualnych konsultacji i porad w przedmiocie uzależnień oraz przeciwdziałania przemocy w wymiarze 2 godzin w tygodniu w P. przy "ul. [...]" w K. Radni obecnej kadencji złożyli ślubowanie w dniu 7 V 2024 r. Ustawowy 3-miesięczny termin zaprzestania wykonywania umowy upłynął więc z dniem 7 VIII 2024 r., mimo to skarżący nie zaprzestał jej wykonania. W rezultacie należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i 6 ustawy z 5 I 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2408, ze zm.) – dalej "KW", w związku z art. 24d ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) – dalej "USG". W skardze na powyższą uchwałę skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie skargi na rozprawie. Zarzucił przy tym naruszenie: 1) art. 383 § 6 KW w zw. z art. 24d USG, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, mimo nieziszczenia się ustawowych przesłanek, w tym niewykonywania pracy w rozumieniu przepisu art. 24d USG przez skarżącego oraz niepowierzenia pracy radnemu; 2) art. 24d USG w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek zaprzestania wykonywania umowy cywilnoprawnej zawartej przez radnego z gminą zanim uzyskał mandat radnego, po jego uzyskaniu; 3) art. 383 § 5 KW w zw. z art. 24d USG i objęcie obowiązkiem zaprzestania działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania wykonywania umowy cywilnoprawnej zawartej przez skarżącego dnia 9 I 2024 r. W motywach skargi zaznaczono, że zakaz sformułowany w art. 24d USG nie reguluje sytuacji, w której radny, nie posiadając jeszcze w ogóle mandatu, zawarł umowę cywilnoprawną z organem wykonawczym gminy i na jej podstawie kontynuuje pracę na rzecz tej jednostki. Przepis traktuje o powierzeniu pracy osobie, która jest radnym (w chwili powierzenia). Nie reguluje zaś sytuacji trwania umowy zawartej przed objęciem mandatu radnego. Z art. 24d USG wynika, że skierowany on jest do wójta zakazując mu powierzania radnym pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Skarżący zaznaczył, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła sytuacja analogiczna z przypadkami uregulowanymi w art. 24b czy w art. 24f USG, gdzie wyraźnie wskazano na obowiązki radnego związane z zaprzestaniem pracy lub działalności pod rygorem wygaśnięcia mandatu. W ocenie skarżącego art. 24d USG nie może w sprawie znaleźć zastosowania również z uwagi na charakter czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach umowy zlecenia. P. ds. uzależnień i przeciwdziałania przemocy prowadzi działalność skierowaną szczególnie do osób będących w kryzysie, uzależnionych od alkoholu i innych środków odurzających, członków rodzin osób uzależnionych, doświadczających przemocy w rodzinie. Realizuje zatem istotną misję społeczną. Udział w funkcjonowaniu punktu, choć polega na świadczeniu określonego rodzaju pracy i może wiązać się z wynagrodzeniem, stanowi w pierwszej kolejności realizowanie powierzonych zadań w ramach organu o charakterze społecznym, uczestniczącym w programach związanych z profilaktyką i zwalczaniem negatywnych skutków uzależnień i przemocy. Nie można tej aktywności utożsamiać ze świadczeniem pracy w sensie komercyjnym i zmierzającym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia (w celach zarobkowych). Wykonywanie tego rodzaju obowiązków – zdaniem skarżącego - nie odpowiada celowi, jaki ustawodawca chciał zrealizować poprzez przepis art. 24d USG. Skarżący świadczy bowiem usługi na rzecz osób skrzywdzonych w celach społecznych, nie uzyskując ekwiwalentu pieniężnego ani za wartość usługi, ani czas poświęcony dla danej osoby. Podstawowym motywem takich świadczeń jest misja publiczna i pomoc społeczna. W tym wypadku brak wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw w postaci interesu publicznego (transparentności działania organów administracji publicznej i przeciwdziałaniu korupcji) poprzez zastosowanie środka prawnego wygaszenia mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kłodzku (dalej jako "rada miejska") wniosła o jej oddalenie. Rada miejska podniosła, że umowa ze skarżącym została zawarta na okres od 2 I do 31 XII 2024 r. i nie została wypowiedziana ani rozwiązana. W okresie od V do VIII 2024 r. skarżący wykonywał pracę przewidzianą w umowie, co potwierdzają wystawione przez niego rachunki. W ocenie rady miejskiej wprawdzie w wypadku umów o pracę oraz działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy ustawodawca odniósł się do stanów faktycznych zarówno sprzed uzyskania mandatu radnego, jak i następujących po uzyskaniu mandatu, jednak biorąc pod uwagę ratio legis komentowanych przepisów i okoliczność, że z punktu widzenia interesu gminy umowy cywilnoprawne nie cechują się mniejszym znaczeniem i nie niosą ze sobą mniejszego zagrożenia niż umowy o pracę, nie jest możliwe akceptowanie dalszego trwania wcześniej zawartych umów. Przepis art. 24d USG nie różnicuje sytuacji radnych w stosunku do rodzaju wykonywanych prac. Zawarta ze skarżącym umowa nie miała podbudowy w przepisach prawa cywilnego. Skarżący w piśmie procesowym z 24 X 2024 r. odniósł się do argumentacji rady miejskiej podkreślając, że w sprawie kluczowe znaczenie powinna mieć wykładnia literalna a nie celowościowa, więc nie ma podstaw do stosowania art. 24d USG w przypadku umów zawartych przed objęciem przez radnego mandatu. Objęcie skarżącego skutkami wygaśnięcia mandatu narusza zasadę proporcjonalności i nie uwzględnia publicznego charakteru czynności realizowanych przez skarżącego na podstawie przedmiotowej umowy. Rada miejska pismem z 3 XII 2024 r. podtrzymała wniosek o oddalenie skargi oraz swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Jak wynika z art. 24d USG, wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 KW, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie zaś z art. 383 § 5 KW, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Należy podkreślić, że zakaz wynikający z art. 24d USG stanowi element systemu regulacji antykorupcyjnej, mającej na celu przeciwdziałanie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość bezstronność czy bezinteresowność w wykonywaniu przez nich mandatu. Z tego też względu ustawodawca w przypadku naruszenia ustawowych zakazów przewiduje sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu, a nie sankcję w postaci bezskuteczności czy nieważności czynności (umowy) objętej zakazem. Przepis z art. 24d USG musi być stosowany w związku z regulacją z art. 383 KW, gdyż wyłącznie pod tym warunkiem stanowi on efektywny środek realizujący zakładane przez ustawodawcę cele. Łączne stosowanie powołanych przepisów potwierdzone zostało zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z 26 IV 2018 r., II OSK 339/18 i 17 I 2023 r., III OSK 545/22 – publ. CBOSA). Podkreśla się przy tym, że zakaz z art. 24d USG należy do "określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności", których wykonywanie rodzi skutek w postaci wygaśnięcia mandatu (zob. np. wyrok NSA z 1 VII 2014 r., II OSK 1469/14 – publ. CBOSA). Nie można zaakceptować przeciwnego stanowiska, zakładającego, że skoro w art. 24d USG nie przewidziano sankcji w przypadku powierzenia przez wójta radnemu pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, to takiej sankcji nie można wyprowadzać z innych przepisów prawa. Sąd zwraca uwagę, że poszczególnych metod wykładni prawa (tj. wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej) nie można sobie przeciwstawiać i traktować jako konkurencyjne. Stanowią one bowiem narzędzie prawidłowego odkodowania normy prawnej i powinny być stosowane łącznie, celem optymalizacji uzyskanego wyniku interpretacyjnego. Jakkolwiek każdy przepis sformułowany jest przy pomocy języka prawnego (wykładnia literalna), to jednak zawsze stanowi on element z założenia spójnego systemu prawa (wykładnia systemowa) i realizuje konkretne cele (wykładnia funkcjonalna). Tylko jednoczesne stosowanie wszystkich wskazanych metod pozwoli uzyskać akceptowalny wynik uwzgledniający wymagania państwa prawa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stan faktyczny jest w istocie bezsporny. Skarżący w dniu 9 I 2024 r. (a więc jeszcze przed uzyskaniem mandatu) zawarł z Burmistrzem Kłodzka umowę zlecenia na świadczenie usług w postaci indywidualnych konsultacji i porad w przedmiocie uzależnień oraz przeciwdziałania przemocy w wymiarze 2 godzin w tygodniu w P. przy "ul. [...]" w K. Wynagrodzenie ustalono na kwotę 70 zł brutto za 1 godzinę, przy czym kwota miesięczna nie większa niż 560 zł brutto. Skarżący złożył ślubowanie, a więc objął mandat, w dniu 7 V 2024 r. Zakreślony w art. 383 § 5 KW termin 3-miesięczny na zaprzestanie wykonywania umowy upłynął więc z dniem 7 VIII 2024 r. Tymczasem z akt wynika, że skarżący udzielał konsultacji na podstawie zawartej umowy jeszcze w dniach: 10, 14 i 17 VIII 2024 r. (akta sądowe, k. 7, 26). W świetle powyższego stwierdzić należało, że nastąpiło naruszenie zakazu z art. 24d USG w zw. z art. 383 § 5 KW, co skutkowało wygaśnięciem mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 KW. Jak zaś wynika z art. 383 § 6 KW, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Tak też uczyniono mocą zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd nie podzielił stanowiska, jakoby zakaz z art. 24d USG nie został tu naruszony z uwagi na szczególny charakter pracy zleconej skarżącemu. Przede wszystkim, art. 24d USG nie zawiera ograniczeń co do charakteru powierzonej pracy. Skarżący nie pełni też żadnej funkcji, z którą przepisy prawa publicznego wiązałyby powinność wykonywania na rzecz gminy określonych czynności, jak ma to miejsce np. w przypadku radnego będącego zarazem sołtysem zobligowanym do doręczania decyzji podatkowych. Sąd nie kwestionuje argumentacji skargi, że skarżący świadczył usługi o charakterze konsultacyjnym w obszarze zadań z zakresu pomocy społecznej. Warto jednak zwrócić uwagę, że przepisy antykorupcyjne przewidują m.in. zakaz zatrudniania radnego w urzędzie gminy (art. 24b ust. 1 USG), gdzie przecież z reguły wykonuje się zadania o charakterze publicznym. Mimo to ustawodawca wykluczył taką możliwość. Nie ma więc także podstaw, by z zakresu zastosowania art. 24d USG wyłączyć pracę, którą wykonywał skarżący tylko z tego powodu, że miała ona związek ze sferą zadań publicznych. Jasne jest również, że przewidziane w umowie wynagrodzenie ze względu na swoją wysokość nie może być traktowane jako istotne (znaczące) dla skarżącego źródło utrzymania. Z pozycji stosowanych w sprawie przepisów kluczowe jest jednak, że wyłączną podstawę świadczonej w tym zakresie przez skarżącego pracy stanowiła umowa cywilnoprawna z 9 I 2024 r., której kontynuowanie w związku z uzyskanym później mandatem było zabronione na mocy art. 24d USG w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 5 KW, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. Sąd nie dopatrzył się tu także naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Ustawodawca pozostawił radnemu wybór co do tego, czy będzie rezygnował z dotychczasowej działalności objętej zakazami antykorupcyjnymi, czy też będzie ją kontynuował, godząc się tym samym na wygaśnięcie mandatu. Na dokonanie takiego wyboru radny ma 3 miesiące. Jakkolwiek sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu może wydawać się znacząca, jednak z pozycji wartości chronionych przepisami antykorupcyjnymi i przy uwzględnieniu przysługującego skarżącemu prawa wyboru, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady proporcjonalności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.