IV SA/Wr 474/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora A we W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora A we W u na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 30 maja 2020 r. (data wpływu 1 czerwca 2020 r.) J.S. zwrócił się do A we W. o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej: 1. ile godzin nadliczbowych zostało zrealizowanych w Ośrodku w kwietniu br. i ile w maju br.? (podać liczbę godzin w rozbiciu na godziny dydaktyczne i wychowawczo – opiekuńcze, w tym ile z powodu zastępstw), 2. informacje dotyczące każdego nauczyciela i wychowawcy zatrudnionego w A według stanu na dzień 31 maja br., obejmujące: - wymiar zatrudnienia i nazwa stanowiska pracy, - data nawiązania aktualnego stosunku pracy, - okres, na jaki została zawarta umowa lub inna forma stosunku pracy, - liczba przydzielonych godzin w internacie, - liczba przydzielonych godzin w szkole, - liczba przydzielonych godzin ponadwymiarowych w internacie, - liczba przydzielonych godzin ponadwymiarowych w szkole. W dniu 15 czerwca 2020 r. A poinformował, że informacja zostanie udzielona do dnia 1 sierpnia 2020 r. z powodu konieczności przetworzenia dużej ilości danych. W dniu 31 lipca 2020 r. poinformowano wnioskodawcę, że w A w kwietniu 2020 r. zrealizowano 101 nadliczbowych godzin dydaktycznych, w tym 7 zastępstw, 148 godzin wychowawczo – opiekuńczych, w tym 77 zastępstw, w maju 2020 r. zrealizowano 139 godzin dydaktycznych, w tym 14zastępstw, 1194 godziny wychowawczo – opiekuńcze, w tym 88 zastępstw. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że odmawia się udzielenia informacji zawartej w punkcie 2 wniosku i decyzja zostanie nadesłana drogą pocztową. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Dyrektor A na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej u.d.i.p., odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku z uwagi na prywatność osób fizycznych. W odwołaniu wnioskodawca wyjaśnił, że nie żądał udostępnienia imion i nazwisk nauczycieli, które mogą zostać zanonimizowane lub oznaczone w sposób dowolny. Ponadto imiona i nazwiska nauczycieli, jako osób pełniących funkcje publiczne są dostępne w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają żadnemu ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Dyrektor A na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymała w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., powołując się na prywatność osób fizycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez błędne przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych i braku ustalenia, czy osoby, których dotyczy informacja, pełnią funkcje publiczne. Skarżący zaznaczył, że wnioskowana informacja nie odnosi się do sfery prywatnej osób, a ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą działalności placówki. Zakres informacji został dokładnie wypunktowany i nie obejmuje w ogóle imion i nazwisk nauczycieli. Imiona i nazwiska nauczycieli można też zanonimizować lub oznaczyć w dowolny sposób i udzielić wnioskowanej informacji. Ponadto ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Organ nie ustalił, czy nauczyciele pełnią funkcję publiczną. Z tego powodu nie sposób poddać wydaną decyzję merytorycznej analizie w tym zakresie. Każda osoba podejmująca współpracę z podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi ma (lub powinna mieć) świadomość, że działalność tego podmiotu podlega zasadzie jawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że wprawdzie w orzecznictwie sądów pojawiają się wyroki traktujące nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego, jednakże charakter placówki oraz wykonywana przez nauczycieli praca powinny chronić prywatność tych osób. Również zatrudnieni w placówce nauczyciele podnosili, że udostępnienie wnioskowanych informacji narusza ich prawo do prywatności. Z tych względów, po wnikliwej analizie, Dyrektor placówki podjął decyzję o odmowie udzielenia odpowiedzi. Zdaniem organu, skarżący nadużywa prawa z uwagi na fakt składania notorycznych wniosków w trybie ustawy, ponieważ od 9 stycznia 2019 r. do 4 października 2020 r. złożył 32 zapytania, w tym 2 zapytania na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym, a pozostałe w trybie dostępu do informacji publicznej. Każde zapytanie zawierało kilka pytań, co znacznie dezorganizowało pracę placówki. Dyrektor placówki nie ma zastępcy, a więc przygotowywanie odpowiedzi na wnioski jest czasochłonne i wymaga zaangażowania również innych pracowników A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić. Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Dyrektor A jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p), jak również że żądana informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. A prowadzi działalność oświatową oraz wychowawczo – dydaktyczną z młodzieżą, jak również dysponuje mieniem publicznym. W rozpatrywanej sprawie organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej żądanej w punkcie 2 wniosku z uwagi na prywatność osób fizycznych, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. A zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wydając skarżącemu decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany był stosować m. in. art. 107 k.p.a. Oznacza to, że decyzja powinna zawierać wszystkie niezbędne elementy, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a więc uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., wskazując że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z okoliczności sprawy należy wywnioskować, że organ miał na uwadze prywatność nauczycieli i wychowawców zatrudnionych w A. Jednakże wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. organ nie oznaczył w uzasadnieniu decyzji podmiotów ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Organ nie wyjaśnił również, z jakich powodów podanie żądanych przez wnioskodawcę informacji naruszyłoby prywatność wskazanych w decyzji osób fizycznych. Organ pominął również całkowicie treść art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zatem organ nie rozważył, czy nauczyciele i wychowawcy zatrudnieni w A są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz czy żądane informacje mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym czy dotyczą warunków powierzenia i wykonywania funkcji. Należy również mieć na uwadze, że skarżący nie żądał podania imion i nazwisk nauczycieli i wychowawców, zatrudnionych w A. Możliwe było więc zanonimizowanie danych osobowych i w inny sposób oznaczenie tych pedagogów. Z powyższych względów, decyzje o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji nie poddawały się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącego ani przez Sąd. Tego rodzaju przyczyna odmowy udostępnienia informacji wymagała wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynikały jakiekolwiek konkretne okoliczności, wskazujące na powody odmowy udostępnienia informacji. Spóźnione natomiast jest wyjaśnianie przyczyn odmowy dopiero w odpowiedzi na skargę, ponieważ kontroli sądów podlegają decyzje administracyjne. Należy też zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do zastępowania organów i uzasadniania stanowiska organów, zajętego w wydanych decyzjach o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji i jej uzasadnienie powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu odnośnie przyczyn odmowy udostępnienia informacji. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony jest realnej ochrony, gdyż podany bardzo ogólnie powód odmowy udostępnienia żądanej informacji z punktu widzenia wnioskodawcy, a także sądu administracyjnego, wskazuje na arbitralne zajęcie stanowiska przez organ zobowiazany. Dlatego organ - adresat wniosku obowiązany jest wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o zasadności odmowy udostępnienia informacji, a nie ograniczać się jedynie do przytoczenia fragmentu normy prawnej, mogącej mieć zastosowanie w sprawie, bez szczegółowego odniesienia do realiów konkretnej sprawy. Również argumentacja dotyczącą okoliczności związanych z nadużyciem przez skarżącego prawa do udostępniania informacji publicznej podana w odpowiedzi na skargę, w celu jej oceny przez sąd administracyjny powinna być zamieszczona w uzasadnieniu decyzji organu. Wobec zatem całkowitego braku wyjaśnienia okoliczności, stanowiących przyczynę odmowy udostępnienia żądanej informacji, przedwczesne było wypowiadanie się w kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych powodów zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie przyczyn odmowy udostępnienia żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny przyczyn odmowy zawnioskowanych informacji w kontekście powołanych przez stronę zarzutów naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania oraz do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.