IV SA/Wr 476/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, , po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. R. o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w R. postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. J. R. reprezentująca grupę mieszkańców Gminy W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w R. Jednocześnie w skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej, wykonanie kwestionowanej uchwały może spowodować trudne do odwrócenia skutki polegające na rozwiązaniu stosunków pracy z nauczycielami zatrudnionymi w tej placówce lub przeniesieniu części z nich do innych szkół, przeniesieniu uczniów do innej szkoły, likwidacji lub zbyciu jej majątku i innych czynnościach organizacyjnych, które po ewentualnym uznaniu zarzutów skargi i stwierdzeniu nieważności uchwały znacznie utrudniłyby przywrócenie bieżącego funkcjonowania Szkoły Podstawowej w R. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z uwagi na brak podstaw do jej wstrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., nr 270), dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień za wartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż w orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Aktem takim jest więc każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowanym" poprzez jednokrotne zastosowanie lecz mogącym zostać wy- korzystanym w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/000, OSP nr 11 z 2002 r. poz.138. Przepisy ustaw ustrojowych (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samo- rządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa oraz ustawa o administra-cji rządowej w województwie) uzupełniają elementy wyróżniające akt prawa miejsco- wego o: istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (generalnego lub szczegółowego), określenie konkretnego adresata kompetencji prawotwórczych (organy stanowiące jednostek samorządu terytorialne- go, wojewoda czy organy administracji niezespolonej), obwarowanie wejścia w życie aktu stosownym ogłoszeniem, określenie formy wydania, poddanie aktu prawa miej- scowego kontroli przez organy nadzoru i sąd administracyjny. W płaszczyźnie mery- torycznej akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny, a normy w nich zawarte winny być generalne i abstrakcyjne. Charakter generalny mają te nor- my, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie ich z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw In- stytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abs- trakcyjność zaś normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolo- ne postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okoliczno- ściach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym charakter uchwały o likwidacji szkoły, podjętej na podstawie upoważnienia zamieszczonego w art. 59 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest jednolicie postrzegany. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. l OPS 2/10, ONSA i WSA 2011/1/1 przesądził obowiązek poddania opiniowaniu projektu takiej uchwały, bądź projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Sąd ten uznał uchwałę o likwidacji szkoły za akt prawny, którego projekt podlega opiniowaniu przez związek zawodowy i sformułował pogląd o normatywnym i generalnym charakterze uchwały o likwidacji szkoły. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w uchwale o likwidacji szkoły nie można dopatrzeć się drugiej koniecznej dla uznania jej za akt prawa miejscowego cechy, tj. elementu abstrakcyjności. Jest to bowiem uchwała skierowana do określonego z góry kręgu osób tzn. do nauczycieli, pracowników niepedagogicznych szkoły czy też do rodziców dzieci uczęszczających do szkoły. Dotyczy ona zatem z góry określonej kategorii osób i indywidualizuje ich sytuację prawną. Nie stanowi jednak źródła norm postępowania dla całej społeczności lokalnej. Również ustawa o systemie oświaty nie nazywa takiej uchwały aktem prawa miejscowego. Pogląd taki został również wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 534/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Przechodząc do oceny wniosku pod kątem przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu określonych w art. 61 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przesłanki te nie zostały spełnione. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym m.in. w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. (sygn. akt GZ 138/2004, LEX nr 281811), podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji - zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. - jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taki uszczerbek (majątkowy lub niemajątkowy), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (...). Mając to na uwadze uznać trzeba, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania uchwały o likwidacji szkoły nie zasługuje na uwzględnienie. Likwidacja szkoły jako złożony pod względem prawnym i faktycznym proces organizacyjny, wiąże się z przeniesieniem kadry pedagogicznej i niepedagogicznej do innych placówek. Rozwiązywanie stosunków pracy z nauczycielami i innymi pracownikami łączy się z możliwością nawiązania nowych stosunków pracy w innych placówkach, zaś uczniowie likwidowanej szkoły mają możliwość uczęszczania do szkoły wskazanej przez prowadzącego szkołę. Z pewnością tego rodzaju zmiany organizacyjne w sytuacji osób zatrudnionych w likwidowanej placówce jak i uczniów pobierających w niej naukę łączą się z określonymi trudnościami (zmiany miejsca pracy, dojazdy, nowe środowisko) jednakże nie mogą być one utożsamiane z przesłankami stosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Reasumując, kwestionowana w niniejszym postępowaniu uchwała nie spowoduje niebezpieczeństwa powstania trudnych do odwrócenia skutków czy znacznej szkody, wobec czego na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.