IV SA/Wr 476/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Marta Semiczek (spr.), asesor WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant Przemysław Charzewski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017r. [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r w sprawie zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez T. K. ( dalej Strona Skarżący) za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Decyzją Burmistrza Miasta B. Nr [...] z dnia [...] października 2016r. zmieniono decyzję Nr [...] z dnia 2 listopada 2015r. w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez Stronę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w ten sposób, że: ustalono odpłatność od 1 grudnia 2015r. do 31 stycznia 2016r. odpłatność w wysokości 2913zł. miesięcznie, ustalono od 1 lutego 2016r. do 30 listopada 2016r. odpłatność w wysokości 3080zł. miesięcznie pozostały elementy decyzji pozostawiono bez zmian. W uzasadnieniu decyzji podano, że w związku ze sprzedażą nieruchomości rolnej strona uzyskała dochód w wysokości 57 500zł. o czym nie poinformował organu. Okoliczność ta została ujawniona dopiero podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 18 stycznia 2016r. W związku z tym w oparciu o art. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ustalono wysokość dochodu strony w wysokości 6745,12zł. od grudnia 2015r. oraz ustalono nową wysokość opłaty za pobyt strony w domu pomocy społecznej od grudnia 2015r. do listopada 2016r. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2017r., pełnomocnik strony zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 12 października 2016r. W uzasadnieniu wniosku podał, że strona została zobowiązana do pokrycia pełnej odpłatności za pobyt w DPS w N. w łącznej wysokości 68 669zł. co znacznie przekracza kwotę uzyskaną teoretycznie ze sprzedaży udziału w wysokości 57 500zł. Wnioskodawca stwierdził, że decyzje administracyjne nie działają wstecz, organ nie wziął pod uwagę, że strona nie posiada faktycznie (realnie) ani złotówki z tej transakcji co zdaniem wnioskodawcy oznacza, że zaskarżona decyzja była niewykonalna z przyczyn faktycznych w dniu jej wydania. Podał, że strona jest osobą niesprawną intelektualnie i fizycznie, wszystkie sprawy załatwia jego siostra, która bez obowiązku prawnego opłacała dodatkowe koszty pobytu brata w DPS, jedna nie pamięta jakie to były kwoty. Nie było celowe przekazywanie stronie pieniędzy ze sprzedaży nieruchomości, ponieważ by je natychmiast oddał bądź ktoś by j przywłaszczył bez sprzeciwu strony. Organ wiedział, że strona nie rozumie decyzji nie ma żadnych pieniędzy ze sprzedaży swojej części nieruchomości i celowo wydał decyzję wiedząc, że się uprawomocni bez problemów. Organ nie przyjął pełnomocnictwa podpisanego przez siostrę strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu, przytaczając wyrok NSA wskazało, że organ I instancji zasadnie decyzją z dnia 12 października 2016r. zmienił decyzję z dnia 2 listopada 2015r. i ustalił opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej z mocą wsteczną. W ocenie Kolegium Odwoławczego w sprawie nie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i tym, że jej niewykonalność ma charakter trwały. Strona jest osobą niepełnosprawną ale nie ubezwłasnowolnioną. Jeżeli kwota ze sprzedaż została odebrana przez siostrę strony zgodnie z udzielonym jej pełnomocnictwem ( § 2 tiret 2 pełnomocnictwa z dnia 2 października 2015r.) nie oznacza to, że pieniądze ze sprzedaży nie są własnością Strony czy też zostały przez niego utracone w sposób trwały. Pełnomocnik strony w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując swoje stanowisko. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko, że w sprawie nie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i tym, że jej niewykonalność ma charakter trwały. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § pkt 1- 4,6,7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r poz.1257 dalej K.p.a.) albowiem decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do twierdzenia, iż siostra Strony wpłaciła na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] marca 2008r. kilkanaście tysięcy złotych za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej Kolegium wskazało, że wpłaciła ona łącznie kwotę 18 077,06zł. na którą składały się opłaty dokonane w latach od 2008 do 2010r. Wpłaty nie dotyczyły okresu objętego niniejszą decyzją. Kolegium wskazało także, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi [...] do reprezentowania strony przed OPS B. wpłynęło do organu I instancji wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast pełnomocnictwo notarialne udzielone przez stronę siostrze J. C. do sprzedaży nieruchomości gruntowych nie obejmuje swym zakresem upoważnienia do udzielenia dalszego pełnomocnictwa do reprezentowania jej brata w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Strony podtrzymał twierdzenie, że decyzja była i jest niewykonalna. Wywodził, że Skarżący nie posiadał i nie posiada kwoty 57 500zł, co było oczywiste dla organu wydającego decyzję. Należność za sprzedaż nieruchomości w wysokości 105 000 zł odebrała jego siostra J. C., emerytka, zamieszkała w N.. Ponosiła ona przez szereg lat częściowe koszty pobytu brata w DPS w żaden sposób nie będąc do tego zobowiązana. Uznała, więc, że należy się jej choćby częściowy zwrot poniesionych kosztów. Brat darował, więc jej cały swój udział, czyli 57 500 zł. Ponadto- co jest najbardziej istotne- sprawność intelektualna strony jest bardzo niska (zupełnie nieporadny życiowo). Jedynie z trudem się podpisuje. Absolutnie nie rozumie najprostszych kwestii formalnych, co jest najłagodniejszym określeniem jego sprawności umysłowej. Nie było więc możliwe powierzenie mu jakichkolwiek pieniędzy, nie mówiąc już o tak wysokiej sumie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o je oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skład orzekający nie jest również związany stanowiskiem innych sądów administracyjnych, jeśli oczywiście nie orzekały one w ramach rozpatrywanej sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ostateczna decyzja Kolegium wydana w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a. Jak wynika z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej jego wykładni, a więc odwoływanie się do innych, niewymienionych w nim przesłanek. Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie są dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w świetle kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium prawidłowo zweryfikowało rozstrzygnięcie w sprawie określenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS. Przeprowadzona analiza nie wykazała, aby zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że same trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 698/15, Lex Omega nr 2118790 oraz z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10, Lex Omega nr 1080367). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2651/14, Lex Omega nr 2083562). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Może wynikać z tego, iż do jej realizacji należałoby podjąć działania, które będą miały znamiona czynu niedozwolonego w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W przypadku gdy wykonanie decyzji powodowałoby szkodę innym osobom z samego rodzaju działań, które należałoby podjąć w celu jej realizacji, trzeba uznać, że zachodzi przypadek prawnej niewykonalności decyzji. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14, Lex Omega nr 2108479; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 525/07, Lex Omega nr 440497). Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 2319/14 oraz w wyroku z dnia 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84, Lex Omega nr 1688591). Z powyższych poglądów wynika, że dla przyjęcia niewykonalności decyzji nie wystarcza stwierdzenie, że wykonanie wiąże się z trudnościami natury technicznej albo finansowej, nawet znacznymi i w konkretnej sytuacji dolegliwymi dla strony. O niewykonalności można natomiast mówić wówczas, gdy względy techniczne albo prawne wykluczają wykonanie decyzji, innymi słowy – gdy z przyczyn o naturze technicznej albo prawnej wynika niemożliwość wykonania. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem, wskazywana przez skarżącego niewykonalność decyzji musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: a) istniały one już w dacie wydania decyzji, b) są nieusuwalne przez cały czas. Jako miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. Względy ekonomiczne i finansowe (brak majątku), utrudniające wykonanie zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., w sprawie o sygn. akt I SA 804/84 - ONSA z 1984 r. Nr 2, poz. 123). W niniejszej sprawie dla oceny wykonalności decyzji nie miało żadnego znaczenia to, że siostra Skarżącego samodzielnie zadysponowała przypadającą na niego częścią należności za sprzedaną nieruchomość. Jak słusznie wskazują organy Skarżący nie jest ubezwłasnowolniony, wobec czego nikt, w tym także jego bliscy nie są upoważnieni do dysponowania jego majątkiem. Skarżący udzielił siostrze pełnomocnictwa jedynie do sprzedaży nieruchomości i odebrania ceny nie zaś do dysponowania otrzymanymi kwotami. Natomiast fakt, że do chwil obecnej skarżącemu nie zostały przekazane należące mu kwoty nie powoduje, że decyzja były i nie trwale niewykonalna. Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi do Sąd do wniosku, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym. Wobec powyższych ustaleń i ocen Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 p.p.s. a orzekł jak w sentencji wyroku.