IV SA/Wr 479/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński – (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej w całości decyzję w sprawie zmiany decyzji w części dotyczącej formy wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. przyznaje radcy prawnemu T. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] znak [...], utrzymano w mocy decyzję tut. Kolegium z dnia [...] znak [...], w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] uchylającej w całości decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Ł. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazującej sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że organ I instancji decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o zmianie od 1 lipca 2013r. decyzji własnej z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej formy wypłaty na rzecz J. J. świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, że pieniężną formę przekazywania świadczenia w całości zmieniono na formę rzeczową. Po rozpatrzeniu odwołania J. J. od w/w decyzji (pismo z dnia 18 września 2013 r.), organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 15 listopada 2013 r., nr GOPS.070.52.2013.MZ, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. zwrócił uwagę, że J. J. odebrał decyzję z dnia [...] w dniu 3 września 2013 r., a odwołanie od tej decyzji wniósł w dniu 18 września 2013 r. nie dochowując ustawowego 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Pismem Nr SKO 4103/710/2013 z dnia 4 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tut. organu z dnia [...] nr [...] pouczając, że wyjaśnienia na piśmie w powyższej sprawie można składać w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. J. J. w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r., wskazał, że odwołanie złożył w terminie, co Kolegium "zaopiniowało w decyzji z dnia 23 października 2013r.". Wskazał też, że podpisując odbiór decyzji nie "wstawił daty", a "data jest wstawiona" nie jego pismem. W związku z powyższym tut. Kolegium pismami z dnia 31 grudnia 2013 r.: - wezwało organ I instancji do wskazania, kto i kiedy wpisał datę przy podpisie J. J. na decyzji z dnia [...] oraz w którym dniu J. J. otrzymał decyzję z dnia [...], - wezwał J. J. do wskazania daty otrzymania decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...]. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. poinformował, że datę odbioru decyzji wpisał pracownik świadczeń rodzinnych M. Z. w dniu 3 września 2013 r. w chwili gdy J. J. opuszczał pokój, dopisanie nastąpiło ponieważ po chwili pracownik zorientował się, że tej daty nie ma. Jak wskazał Kierownik GOPS w Ł., J. J. odebrał decyzję w dniu 3 września 2013 r. J. J. nie udzielił odpowiedzi w zakresie daty otrzymania decyzji z dnia [...], nr [...] Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] znak [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] Nr [...] uchylającej w całości decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Ł. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] nr [...] i przekazującej sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi J. J. pismem z dnia 4 marca 2014 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją. Strona wskazała, że decyzję GOPS z dnia [...] odebrała w dniu 4 września 2013 r., co ma zapisane na decyzji, a nie 3 września 2013 r. J. J. poinformował również, że nie odpowiedział na pismo Kolegium z dnia 31 grudnia 2013 r., gdyż nie miał pieniędzy na wysłanie listu do W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważyło, że w świetle zgormadzonego materiału dowodowego, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Aktualne pozostają wszystkie argumenty zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...]. Zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O terminie do wniesienia odwołania J. J. został prawidłowo pouczony w zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 3 września 2013 r., czego dowodem jest czytelny podpis strony na decyzji opatrzony datą, wpisaną w okolicznościach wskazanych przez Kierownika GOPS w Ł. w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. W tym miejscu wskazać trzeba, że podpis strony na decyzji organu I instancji opatrzony datą 3 września 2013 r. widniał na tejże decyzji w toku rozstrzygania przez Kolegium odwołania strony od decyzji z dnia [...], nr [...] - co ustalono na podstawie kopii tej decyzji pozostawionej w aktach sprawy Kolegium po wydaniu decyzji z dnia [...] znak [...]. Decyzja organu I instancji z dnia [...] nr [...] doręczona została prawidłowo tj. zgodnie z brzmieniem przepisów art. 39 w związku z art. 40 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 17 września 2013 r. Natomiast odwołanie J. J. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. w dniu 18 września 2013 r., na co wskazuje pieczęć wpływu widniejąca na odwołaniu. Z tego wynika, że odwołanie wniesiono z uchybieniem ustawowemu terminowi do jego złożenia. W ugruntowanym poglądzie, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. OPS 11/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r. w sprawie II OSK 396/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2006 r.). Skoro skarżący złożył odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy nie powinien przystępować do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia, które zamyka drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 157 § 1 k.p.a. wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wydanie decyzji z dnia [...] znak [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, po upływie ustawowego terminu, stanowiło rażące naruszenie prawa, a to na skutek weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. To zaś musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. J. wniósł o jej uchylenie. Zakwestionował prawidłowość doręczenia mu decyzji I instancji z dnia [...], nr [...] ponieważ odbierając powyższą decyzję złożył swój podpis, jednak nie wpisał daty odbioru, czynność ta została dokonana przez pracownika ośrodka na polecenie Kierownika GOPS w Ł. Data, którą wpisał pracownik wskazywała dzień 3 września br., a więc dzień wcześniejszy niż dzień, w którym Skarżący faktycznie odbierał korespondencję, a mianowicie 4 września 2014 r. Okoliczność ta miała decydujący wpływ na wniesienie odwołania, ponieważ skarżący pamiętając dokładnie datę doręczenia decyzji, wniósł odwołanie w dniu 18 września 2014 r., który był ostatnim dniem na jego wniesienie. Odwołanie to zostało zakwestionowane ze względu na fakt uchybienia terminu, jednak, z takim stanem rzeczy, trudno jest się skarżącemu pogodzić, ponieważ nie dotrzymanie terminu, nie wynikało z jego winy, dlatego ma prawo do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Pismem procesowym pełnomocnika z urzędu strony skarżącej z dnia 27 października 2014 r. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając: 1) naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., tj.: a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która podlegała uchyleniu z uwagi na jej wydanie przez członków Kolegium, którzy byli z mocy prawa wyłączeni od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, z uwagi na ich udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (decyzji SKO, której nieważność stwierdzano); 2) naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), tj.: b) naruszenie art. 39 w zw. z art. 40 § 1 i art. 46 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika GOPS w Ł. z dnia .[...] (nr ...) została doręczona Skarżącemu w sposób prawidłowy - odpowiadający wymaganiom przewidzianym w tychże przepisach, podczas, gdy dokonane przez Skarżącego pokwitowanie obioru decyzji nie odpowiadało wymogom art. 46 § 1 k.p.a. (brak wskazania daty doręczenia), skutkiem czego było c) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia wątpliwości dotyczących daty doręczenia J. J. decyzji Kierownika GOPS w Ł. z dnia [...] (nr ...), pomimo zaprzeczenia przez skarżącego jakoby decyzja ta została mu doręczona w dniu 3 września 2013 r., a która to okoliczność ma decydujące znaczenie z punktu widzenia tego, czy odwołanie skarżącego było wniesione w terminie i od której zależy, czy w sprawie rzeczywiście spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] nr [...] (tj. czy miało miejsce rażące naruszenie prawa poprzez rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu); d) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu - w obydwu instancjach - możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów na okoliczność rzekomego doręczenia Skarżącemu decyzji Kierownika GOPS w Ł. z dnia [...] (nr ...) w dniu 3 września 2013 r., w szczególności zaś co do pisma Kierownika GOPS w Ł. z dnia 7 stycznia 2014 r., skutkiem czego, pismo to nie może być uznane za dowód w sprawie (art. 81 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie więc z ustawowymi kompetencjami bada czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe. Badając przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego. Należy zgodzić się z zarzutem pełnomocnika strony skarżącej co do zaistnienia w sprawie uchybień w - zakresie prawa procesowego dających podstawę do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzucić bowiem należy wydanie decyzji SKO w W. z dnia [...] (decyzji pierwszoinstancyjnej) przez członków Kolegium - tj. A. K. oraz J. D. - którzy z mocy prawa podlegali wyłączeniu od załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] z uwagi na ich udział w wydaniu kontrolowanej nadzorczo decyzji. Podstawę wyłączenia tych członków SKO od orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stanowił przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, pracownik organu administracji publicznej (a na mocy art. 27 § 1 k.p.a. również członek organu kolegialnego) podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 758/11 publ. LEX nr 1107549., wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1489/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 469/11 zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013, sygn. akt II SA/Kr 1374/13, Lex nr 1493101, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/11, Lex nr 1139603). W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit, b p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Za zasadny należy także uznać zarzut pełnomocnika skarżącego w zakresie sposobu wyjaśnienia przez organ okoliczności dotyczących terminu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] nr [...]. Otóż organy, zbyt pochopnie i wbrew zasadzie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o czym mowa w art. 77 k.p.a., przyjęły, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] została doręczona skarżącemu w dniu 3 września 2013 r., skutkiem czego Kolegium uznało, że J. J. składając odwołanie od tejże decyzji w dniu 18 września 2013 r., uchybił ustawowemu terminowi na wniesienie odwołania. Słusznie wywodzi pełnomocnika skarżącego że przepis art. 39 k.p.a. stanowi, że organ doręcza pisma za pokwitowaniem, a wymogi tego pokwitowania określa przepis art. 46 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "odbierający pismo potwierdza doręczenie pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia". Tym samym, prawidłowe i zgodne z wymogami k.p.a. doręczenie powinno być udokumentowane pokwitowaniem odbiorcy, obejmującym obydwa powyższe elementy: podpis oraz datę doręczenia. Odstępstwo od tego wymogu dopuszczalne jest tylko w warunkach określonych w art. 46 § 2 k.p.a., na które doręczający - wpisując samodzielnie np. datę - powinien wyraźnie wskazać na dokumencie potwierdzającym doręczenie. Żaden jednak z tychże warunków (odmowa odbiorcy lub fizyczna niezdolność do pokwitowania odbioru] w niniejszym przypadku nie miała miejsca. Tym samym, nie można uznać, aby doręczenie - a zwłaszcza jego data - były prawidłowo udokumentowane. Powyższe jest równoznaczne z przyjęciem, że gdy na pokwitowaniu odbioru widnieje inna data doręczenia aniżeli wskazywana przez stronę, organ zobowiązany jest do wyjaśnienia tej rozbieżności. W tej sytuacji organ winien wezwać stronę do wypowiedzenia się w tym przedmiocie i ewentualnego przedłożenia dowodów na poparcie swoich twierdzeń (co nastąpiło), ale także przesłuchać na tę okoliczność pracowników urzędu mających określoną wiedzę na ten temat i dokonać całościowej oceny zebranego materiału dowodowego. Należy przy tym zauważyć, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący kwestionował wyjaśnienia Kierownika GOPS w Ł. twierdząc, że decyzję doręczono mu 4 września 2013 r. W szczególności, J. J. wskazywał na niespójność twierdzeń organu: skoro pracownik GOPS zorientował się, że skarżący nie wpisał daty doręczenia decyzji w chwili, gdy J. J. opuszczał pokój w Urzędzie, to dlaczego go nie zawrócił. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. W niniejszym przypadku organ uchybił wskazanym regułom procesowym. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 49). H.B.12.01.2015 r.