IV SA/Wr 481/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. Cz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej K.Cz. kwotę 357 (słownie : trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 993 z póź. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania K. C., reprezentowanej przez adwokat P. C. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], orzekającej o odmowie wymeldowania J. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] nr [...] w B. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że postępowanie w sprawie wymeldowania J. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] nr [...] w B., w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wszczęte zostało na wniosek K. C. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny. K. C. jest najemcą przedmiotowego mieszkania (umowa najmu z dnia 19 maja 2009r.). Wniosła o wymeldowanie byłego męża w uzasadnieniu podnosząc, iż J. C. nie zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...] nr [...] w B. od dziesięciu lat. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie wymeldowania J. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ulicy [...] nr [...] w B., gdyż uznał, że wyżej wymieniony nie spełnił przesłanek do wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy. Od powyższej decyzji pełnomocnik K. C. wniosła odwołanie kwestionując jej zasadność. Podniesiono, że decyzja organu I instancji narusza prawo, a organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę faktu, iż do stycznia 2010r. J. C. przez okres jedenastu lat nie zamieszkiwał w spornym lokalu i nie ponosił kosztów jego utrzymania. Zdaniem pełnomocnika Wnioskodawczyni, fakt odmowy wymeldowania byłego męża z lokalu prowadzi do utrzymania fikcji meldunkowej. Stwierdziła, że działanie J. C. polegające na wprowadzeniu się, a dokładnie rzecz ujmując na upozorowaniu takiego stanu rzeczy, wynikało z otrzymanego zawiadomienia o prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu o wymeldowanie. Powyższe zachowanie uczestnika postępowania nastawione było na celowe doprowadzenie do uniemożliwienia pozytywnego dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też osoby, które uprzednio zeznawały na okoliczność nieprzebywania w przedmiotowym lokalu J. C., jak i inne przesłuchiwane w sprawie mogły stwierdzić, iż według obecnie faktycznego stanu sprawy można wyprowadzić twierdzenie, że J. C. wprowadził się ponownie do lokalu, gdyż m.in. widuje się go na klatce schodowej. Jednakże zachowanie uczestnika postępowania polegające na wtargnięciu do mieszkania i pozostawieniu w nim paru rzeczy osobistych, jak i kilkakrotne przebywanie w okolicach przedmiotowego lokalu - nie miało na celu ponownego wprowadzenia się do niego, a jedynie było realizacją świadomego planu przerwania możliwości dochodzenia przez wnioskodawczynię jej praw. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że materialno - prawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie wymeldowania z lokalu jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję -w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przez opuszczenie miejsca pobytu stałego rozumie się nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym miejscem pobytu stałego. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] orzekająca o odmowie wymeldowania J. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ulicy [...] nr [...] w B., nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Z materiału dowodowego, na który składają się głównie oświadczenia złożone przez świadków bezspornie wynika, że J. C. zamieszkuje w spornym lokalu, ma tam swoje rzeczy i posiada do niego swobodny dostęp. Przesłuchani w sprawie świadkowie – B. F., N. M., I. S. i K. F. oświadczyli, że J. C. od stycznia br. zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...], nr [...] w B. K F. przesłuchany do protokołu w dniu 23 marca 2010r. oświadczył, że pomagał J. C. wprowadzać się do lokalu. Także syn P. pomagał wnosić do lokalu meble. Potwierdził, że wymieniony posiada klucze do lokalu. W dniu 2 kwietnia 2010r. K. C. wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ J. C. przebywa w lokalu przy ulicy [...], nr [...] w B. Jednakże wymieniony nie wyraził zgody na umorzenie postępowania. Wniosek K. C. potwierdza, że J. C. zamieszkuje w lokalu. Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że J. C. powrócił do lokalu i ponownie w nim zamieszkał. Zawarł także umowę na dostarczenie do lokalu telewizji i umowę o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Organ ewidencji ludności rozstrzygając w przedmiocie wymeldowania ma obowiązek potwierdzić fakt opuszczenia, bez wymeldowania przez osobę wymeldowywaną miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego powyżej 3 miesiące, przy czym opuszczenie miejsca pobytu stałego musi mieć charakter dobrowolny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001r., V S.A. 3169/200, z dnia 22 sierpnia 2000r., V S.A. 108/2000). Dobrowolne opuszczenie lokalu zakłada natomiast istnienie własnego zamiaru osoby wymeldowywanej opuszczenia lokalu. Opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych musi mieć również charakter trwały, zatem winno ono być następstwem zamiaru tej osoby, przy czym zamiar ten należy pojmować jako wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Zauważyć należy, iż orzecznictwo sądowe konsekwentnie podkreśla konieczność interpretowania przepisu dopuszczającego wymeldowanie decyzją administracyjną jako rozwiązania wyjątkowego, stanowiącego odstępstwo od ogólnej reguły działania organów prowadzących ewidencję ludności wyłącznie na wniosek osób wykonujących własny obowiązek meldunkowy. Organ odwoławczy zauważa, że zameldowanie ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu (art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Postępowanie w sprawie wymeldowania nie rozstrzyga spornych kwestii odnośnie uprawnień do zamieszkiwania, jak również roszczeń z tytułu zajmowania lokalu. Sporów w tym zakresie należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik K. C. wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że adres – B., ul. [...], nr [...] jest miejscem stałego pobytu J. C., co narusza interes prawny wnioskodawczyni K. C. Powtórzyła wcześniejszą argumentację, że fakt odmowy wymeldowania J. C. ze spornego lokalu prowadzi do utrwalenia fikcji prawnej w postaci utrzymywania, że ośrodkiem zamieszkiwania uczestnika jest przedmiotowy lokal. Podniosła nadto, że uczestnik postępowania dokonując rzekomego ponownego wprowadzenia się do lokalu przy ul. [...] nr [...] zajął przez umieszczenie swoich mebli i innych rzeczy osobistych jeden ze znajdujących się w mieszkaniu pokoi. Pokój ten od kwietnia br. nie był użytkowania przez J. C. i pozostawał w ciągłym zamknięciu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przytaczanej dalej jako ustawa, ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach. Według art. 15 ust. 2 tej ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu i decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Analiza cytowanych przepisów wskazuje, że tak jak zameldowanie, również wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby oraz ustania jej pobytu w dotychczasowym miejscu. Nie ma ono zatem nic wspólnego z prawem rzeczowym bądź obligacyjnym, jakie danej osobie przysługuje do lokalu. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem dokonania tej czynności przez organ administracji jest wyłącznie ustalenie faktu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w danym lokalu. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Wynik tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz będącego jego częścią postępowania dowodowego, organy administracji mają obowiązek ująć w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Uzasadnienie takie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem wskazanych ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z niekwestionowanych ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że J. C. około 10 lat temu wyprowadził się z lokalu położonego w B. przy ul. [...] nr [...] i zamieszkał w innym miejscu. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania go z przedmiotowego mieszkania, J. C. przeprowadził się ponownie do spornego lokalu. Zdaniem organu, przemawiają za tym oświadczenia świadków oraz zawarcie przez uczestnika postępowania umowy o dostarczenie do lokalu telewizji i umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Uczestnik posiada klucze do mieszkania i swobodny doń dostęp. Mając na uwadze powyższe ustalenia organy obu instancji stanęły na stanowisku, że J. C. zamieszkał w przedmiotowym lokalu, koncentrując w nim swoje sprawy życiowe. Z powyższym stanowiskiem nie można się jednak bezkrytycznie zgodzić. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy administracji w ogóle nie zbadały, w jakim celu J. C. ponownie wprowadził się do spornego lokalu, zakładając z góry, że – mimo iż przeprowadzka nastąpiła dopiero po wszczęciu postępowania poprzedzanego 10-letnim przebywaniem zainteresowanego poza miejscem stałego zameldowania – czynności tej dokonano wyłącznie w celu zamieszkania w spornym lokalu, a nie np. po to, by uzyskać korzystne rozstrzygnięcie w postaci uniemożliwienia dokonania wymeldowania. Założenie takie należy uznać za dowolne, gdyż dopiero przeprowadzenie pełnego postępowania pozwoliłoby ustalić rzeczywisty stan rzeczy. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy J. C. w dacie rozstrzygania sprawy przez organy meldunkowe zamieszkiwał z zamiarem stałego przebywania w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy w spornym lokalu położonym w B. przy ul. [...], nr [...]. Organy nie przeprowadziły jednak pełnych ustaleń w tym zakresie, poprzestając jedynie na przeprowadzeniu dowodów z przesłuchania stron i zeznań świadków, przy czym, zdaniem Sądu, ocena zebranego w ten sposób materiału dowodowego nie została dokonana zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów. Syn uczestnika postępowania J. C., P. C. (mieszkaniec spornego lokalu) oświadczył do protokołu przesłuchania z dnia 3 lutego 2010r., że jego ojciec J. C. nie przebywa w lokalu, jego pokój jest zamknięty, i nie może stwierdzić, co się w nim znajduje. Również była żona J. C. – K. C. – najemczyni spornego lokalu oświadczyła w dniu 8 lutego 2010r., że w czasie jej obecności w domu J. C. nie przebywał w mieszkaniu i nie wie czy posiada on w nim jakieś swoje rzeczy. Sąsiadka B. F. przesłuchania w charakterze świadka w dniu 16 marca 2010r. oświadczyła, że "ostatnio miesiąc temu widziała, jak J. C. wchodzi do klatki". Z tego, co zaobserwowała, "w mieszkaniu przebywa młodszy syn". Sąsiadka I. S. zeznała w dniu 16 marca 2010r., że J. C. widuje na klatce schodowej, czasem widuje jego samochód koło klatki. Przesłuchana w tym samym dniu kolejna sąsiadka N. M. oświadczyła, że J. C. mieszka w przedmiotowym lokalu od dwóch tygodni. Fakt zamieszkiwania w spornym lokalu, poza samym J. C. potwierdziła bez zastrzeżeń przesłuchana w charakterze świadka w dniu 23 marca 2010r. G. C. (matka uczestnika), która ponadto oświadczyła, że przekazała J. C. klucze do przedmiotowego mieszkania, oraz K. F. (pracownik uczestnika). Ten ostatni oświadczył do protokołu przesłuchania świadka w dniu 23 marca 2010r., że "nieraz bywał w tym mieszkaniu i może potwierdzić, że J. C. tam przebywa". Organ administracji dysponując sprzecznymi ze sobą zeznaniami świadków nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawdziwe, a drugie fałszywe, należy dokonać stosownego wyboru, wskazując kryteria, jakimi kierował się organ uznając daną okoliczność za udowodnioną. Zdaniem Sądu, takich ustaleń dotyczących oceny wiarygodności zeznań świadków w sprawie zabrakło. Organy przyjęły za jedną z podstaw rozstrzygnięcia oświadczenie skarżącej z dnia 2 kwietnia 2010r., w którym wniosła o umorzenie postępowania w sprawie, ponieważ J. C. przebywa w przedmiotowym lokalu. Moc tego wniosku umniejsza w zdecydowany sposób fakt, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji I instancji z dnia 16 kwietnia 2010r. odmawiającej wymeldowania J. C., w którym podtrzymała swoje zarzuty dotyczące nieprzebywania uczestnika w przedmiotowym mieszkaniu, a następnie zarzuty te podtrzymała w skardze na decyzję odwoławczą do sądu administracyjnego. Organy meldunkowe nie podjęły żadnej próby zweryfikowania tych sprzecznych stanowisk strony, przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej zobowiązującą do podejmowania w postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej ustalenia, czy J. C. zamieszkał w spornym lokalu, koncentrując w nim swoje sprawy życiowe w znaczeniu tego terminu przyjmowanym w orzecznictwie (miejsce w którym się przebywa, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przyjmuje gości, pracuje, itp.) organy nawet nie przeprowadziły dowodu z oględzin (kontroli) tego miejsca, co mogłoby zweryfikować wnioski płynące z innych dowodów, zaniechały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej potrzebnej do dokonania niezbędnych w takiej sytuacji czynności wyjaśniających i dowodowych. Mimo wniosku pełnomocnika strony – K. C. nie przeprowadzono w prawidłowy, pełny sposób kontroli meldunkowej, która pozwoliłaby ustalić dotychczasowe miejsce zamieszkania J. C. (pełnomocnik skarżącej podała adres –[...] nr [...]). Nie wyjaśniono również dlaczego korespondencja urzędowa w tej sprawie, dotycząca J. C. była wysyłana nie na sporny adres przy ul. K. [...] nr [...], lecz na adres w B. przy ul. [...] nr[...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, skutkujących wymeldowaniem lub odmową wymeldowania, t.j. faktu, czy J. C. zamieszkuje obecnie z zamiarem stałego pobytu w lokalu przy ul. [...] m. 1 w B. Mając to na uwadze konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c . p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi pełne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy J. C. przebywa w spornym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Organ dokona również wszechstronnej analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, z wyjaśnieniem którym z tych dowodów dał wiarę, a którym jej odmówił i dlaczego, co pozwoli dopiero na końcowe załatwienie sprawy. Organ uwzględni przy tym wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.