IV SA/Wr 482/05

Dnia 17 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska (spr.) Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: - Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie powołania do odbycia pozostałego okresu zasadniczej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję IV S.A./WR 482/05 2 Uzasadnienie Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. z dnia [...]r. Nr [...]wydana na podstawie § 61 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 czerwca 1992 r. w sprawie zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego (Dz.U. Nr 56, póz. 277 z późn. Zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylająca decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego K. z dnia [...] r., Nr 2328 wydaną na podstawie art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w C. Nr [...] z dnia [...]. oraz umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K., po rozpatrzeniu wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w C. z dnia [...]r. w sprawie powołania do odbycia pozostałego okresu zasadniczej służby wojskowej, powołując się na art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego podał, iż nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu [...]r. strona po odbyciu [...] miesięcy i [...] dnia służby wojskowej zastała przedterminowo zwolniona z odbywania zasadniczej służby wojskowej ze względu na stan zdrowia. Wskazano, iż w tym czasie § 61 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony IV S.A./WR 482/05 3 Narodowej z dnia 22 czerwca 1992 r. w sprawie zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej oraz przeszkolenia wojskowego (Dz.U. Nr 56, póz. 277 z późn. Zm.) stanowił, że żołnierzy zwolnionych z zasadniczej służby wojskowej przed jej odbyciem z powodu uznania ich za czasowo niezdolnych do służby wojskowej dowódca jednostki przenosi do rezerwy z dniem zwolnienia, jeżeli odbyli nie mniej niż dziewięć miesięcy tej służby. Organ l instancji stwierdził, iż związku z tym strona nie spełniała warunków do przeniesienia przez dowódcę jednostki do rezerwy z dniem przedterminowego zwolnienia i w konsekwencji skarżący podlegał powołaniu do odbycia pozostałego okresu służby wojskowej. Wskazał dalej, że wprowadzone z dniem 17 listopada 1999 r. zmiany w treści § 61 pktl rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 czerwca 1992 r. w sprawi zasadniczej służby wojskowej zmieniły warunki przeniesienia do rezerwy z dniem przedterminowego zwolnienia z dziesięciu miesięcy na dziewięć, jednakże ta zmiana dotyczy żołnierzy przedterminowo zwolnionych po wejściu w życie powyższych zmian, czyli po 17 listopada 1999 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nadmienił, iż w dniu [...] strona odebrała kartę powołania i nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania, wyrażając tym swoją aprobatę co do powołania do odbycia pozostałego okresu służby. Odwołując się od wyżej wymienionej decyzji skarżący wywodził, że powołanie go do odbycia pozostałego okresu zasadniczej służby wojskowej nastąpiło bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. po rozpatrzeniu odwołania uchylił na podstawie art 138 § 1 pkt 2 decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu wydania decyzji IV S.A./WR 482/05 4 okresem służby zobowiązującym organy wojskowe do żołnierza zwalnianego z zasadniczej służby wojskowej przed jej odbyciem do rezerwy był okres [...]miesięcy, a skarżący od [...]do [...]r. odbył służbę w wymiarze [...] miesięcy i [...] dnia, brak było zatem podstaw prawnych do powołania skarżącego do odbycia pozostałego okresu służby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do naczelnego Sądu Administracyjnego, Administracyjnego w której skarżący zarzucił naruszenie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, administracyjnego uwagi na fakt, iż organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną nie orzekł co do istoty sprawy, ani nie umorzył postępowania, ani też nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt 4 II S.A/Wr 765/02 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż skoro organ w rozpatrywanej sprawie uznał, że odwołanie jest zasadne i z tego powodu uchylił decyzję organu l instancji, to powinien jednocześnie albo orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo przekazać sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Poprzestając na samym uchyleniu decyzji organu l instancji organ odwoławczy rażąco naruszył unormowania zawarte w art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji zapadłego wyroku Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego we W. wydał decyzję z dnia [...]r. Nr [...] w którą uchylił decyzję z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w C. i umorzył postępowanie organu l instancji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K.. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż odwołanie zasługuje na IV S.A./WR 482/05 5 uwzględnienie oraz, że decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego podlega uchyleniu. Natomiast w opinii organu odwoławczego za umorzeniem postępowania przez organ l instancji przemawia fakt, iż postępowanie prowadzone przez organ stało się bezprzedmiotowe, bowiem decyzją z dnia [...]r. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego nakazał niezwłoczne zwolnienie M. P. z dalszego odbywania służby wojskowej, która to decyzja została wykonana w dniu [...] r. Skarżący zdaniem organu odbył zasadniczą służbę wojskową i został przeniesiony do rezerwy, w związku z czym organy administracji wojskowej nie prowadzą żadnego postępowania w sprawie powołania skarżącego do zasadniczej służby wojskowej. W skardze na decyzję ostateczną skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając wydanej decyzji rażące naruszenie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. IV S.A./WR 482/05 6 Zakres rozpoznania sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ma ona charakter decyzji kasacyjnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powoduje, że organ uchyla decyzję pierwszoinstancyjną, nie dokonując jednocześnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania l instancji, a zatem sprowadza się tylko do przypadków, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania prowadzonego przed organem l instancji. , Drugą niezwykle istotną kwestią na gruncie rozpoznawanej sprawy jest kwestia, iż postępowanie będące przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przedmiot tego postępowania wyznacza art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: IV S.A./WR 482/05 7 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W § 2. cytowanego art. 156 zawarto przesłanki negatywne: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa - rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym.(B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP Nr 8/2001, str. 31). W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego IV S.A./WR 482/05 8 postępowania, ma obowiązek rozpoznać, czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W razie ustalenia wystąpienia jednej z wad decyzji obowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna. Wynik tej fazy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Z art. 104 § 1 w zw. z art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie to, jak postępowanie zwykłe, kończy się w formie decyzji administracyjnej. Rodzaje decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji normuje art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w formie decyzji(§1), jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem oprawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności (§2). Można więc wskazać trzy rodzaje decyzji kończących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; decyzje stwierdzające nieważność decyzji, decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Na gruncie rozpatrywanej sprawy konieczne jest wskazanie, iż z uwagi na fragmentaryczną regulację trybu nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w pozostałym zakresie mają zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe. Zastosowanie ma zatem również art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (§1). Organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie IYS.A./WR482/05 9 postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§2). Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji determinuje zachowanie się organu w tej materii. Wszczynając z urzędu lub na żądanie strony postępowanie, organ obowiązany jest ustalić, czy sprawa została rozstrzygnięta decyzją. Jeżeli zatem żądanie dotyczy innej formy działania administracji publicznej, organ podejmuje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jeżeli w wyniku wadliwiej interpretacji podjął postępowanie, kończy je decyzją o umorzeniu postępowania. Podobnie powinien postąpić organ, jeżeli ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie decyzji ale nie obowiązującej w obrocie prawnym, bo została w przewidzianym trybie wyeliminowana z niego. Jednoznacznie wskazać należy, iż bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje jedynie przypadki braku decyzji w sprawie lub niedopuszczalność weryfikacji w tym trybie. Jak wynika uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, z uwagi na fakt, iż decyzją z dnia [...]r. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego zwolnił skarżącego z dalszego odbywania służby wojskowej, a co za tym idzie organy administracji wojskowej nie prowadzą żadnego postępowania w sprawie powołania skarżącego do zasadniczej służby wojskowej. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organ odwoławczy błędnie zinterpretował i zastosował przepis art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, nie biorąc pod uwagę specyfiki przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, albowiem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie można odnieść do głównego przedmiotu tego postępowania. Rozstrzygnięcie o kwalifikowanych IV S.A./WR 482/05 10 wadach decyzji lub o ich braku jest rozstrzygnięciem istoty sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest więc dopuszczalne zakończenie w inny sposób postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 stycznia 2000 r. (sygn. akt SA/Wr 148/99 OSP 2001, Nr 1 póz. 16), zgodnie z którym, jeżeli w toku dokonanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której postępowanie dotyczy, nie zaś umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ jeżeli rozpoznał sprawę wadliwości decyzji w zakresie podstaw uzasadniających stwierdzenie jej nieważności- a z treści zaskarżonej decyzji niezbicie wynika, że ten etap postępowania został przeprowadzony-, obowiązany jest podjąć decyzję o stwierdzeniu nieważności lub o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem główny przedmiot tego postępowania, a zatem nie można również w razie braku wad ustalić, że postępowanie było bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co obligowało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270), orzec jak w sentencji. W przedmiocie kosztów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł, z uwagi na to iż sprawa dotyczyła powszechnego obowiązku obrony i w związku z tym skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych, a poniesienia innych kosztów nie udokumentował.