IV SA/Wr 484/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi[...] na pismo Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie postępowania kontrolnego prowadzonego w firmie postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca [...] wniosła w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na stanowisko Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu zawarte w piśmie z dnia [...] nr [...] dotyczące postępowania kontrolnego o nr[...] . Powyższemu stanowisku zarzuciła: 1. naruszenie art. 79 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 24 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez brak wskazania w upoważnieniu Państwowej Inspekcji Pracy prawdziwej oraz aktualnej planowanej daty zakończenia kontroli u strony skarżącej, 2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej i narażenie jej na znaczne trudności, także finansowe, z racji kontynuowania czynności kontrolnych mimo upływu okresu, w jakim miały być prowadzone, 3. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez zlekceważenie przez organ podstawowej zasady postępowania administracyjnego nakazującej działanie organu na podstawie przepisów prawa poprzez kontynuowanie działań kontrolnych mimo braku właściwego upoważnienia. Powołując się na powyższe wniosła o uznanie za pozbawione podstaw prawnych działania kontrolne prowadzone u strony skarżącej w toku postępowania o numerze [...], prowadzone po dniu [...] r. W uzasadnieniu podała, że od dnia [...] r. w Zakładzie skarżącej Spółki toczy się postępowanie kontrolne prowadzone przez inspektorów pracy Państwowej Inspekcji Pracy, które według treści upoważnienia miało zakończyć się [...] r. Pismem z dnia [...] r. wskazano dzień [...] r. jako dzień zakończenia kontroli. Pismem z 30 kwietnia 2009 r. termin ten ponownie posunięto na dzień 30 maja 2009 r. Kolejne pismo zmieniające ów termin dotarło do strony skarżącej w dniu 5 czerwca 2009 r. i było opatrzone datą 2 czerwca 2009 r. w związku z czym uznać należy, że kontrola prowadzona u strony skarżącej, według wskazanych w skardze przepisów prawa, winna mieć określone ramy czasowe, które wiążą zarówno podmiot kontrolowany, jak i organ kontrolujący, a naruszenie tych przepisów oznaczać będzie, że wszelkie czynności organu kontrolnego wykazane poza nimi będą miały charakter działań niezgodnych z prawem. W tej sytuacji w ocenie skarżącej uznać należy, że kontrola prowadzona na podstawie upoważnienia nr [...] została ostatecznie zakończona w dniu 30 maja 2009 r. Po 30 maja 2009 r. nie wpłynęła kolejna decyzja przedłużająca kontrolę. Właściwe pismo dotarło do skarżącej spółki w dniu 5 czerwca 2009 r. W tej sytuacji strona skarżąca skierowała do Państwowej Inspekcji Pracy pismo z dnia 25 czerwca 2009 r., w którym wskazała na naruszenie przez organ obowiązującego prawa. W odpowiedzi organ kontrolny w piśmie z dnia [...] r. podał m.in., że obowiązujące regulacje prawa nie nakładają na organ kontroli obowiązku zapewnienia ciągłości przedłużeń. Jako bezsporny w sprawie strona skarżąca wskazała fakt, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97). Z przepisów tych wynika, że niezbędnym elementem prawidłowo przeprowadzanej kontroli jest dysponowanie przez kontrolera właściwym upoważnieniem. Z art. 79 ust. 5 w/w ustawy wynika, że zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. W przepisie tym wskazano, że do niezbędnych składników upoważnienia należą również data rozpoczęcia i zakończenia prowadzonej kontroli. W tej sytuacji dane podane w powyższym dokumencie są wiążące dla obydwu stron, mają charakter konstytutywny, decydują o istnieniu lub nieistnieniu po stronie kontrolowanego związanych z określonym postępowaniem kontrolnym. Wobec zatem braku właściwej decyzji o przedłużeniu postępowania kontrolnego skarżąca miał a pełne prawo uznać, że prowadzone postępowanie kontrolne zostało wobec niej zakończone, a działania PIP po dniu 30 maja 2009 r. są bezprawne. Upływ terminu kontroli oznaczał dla skarżącej Spółki zwolnienie z obowiązku przygotowania żądanych przez inspektora pracy dokumentów. Spóźnione doręczenie skarżącej pisma przedłużającego działania kontrolne było zaskakujące i bezprawne. Prowadzone w Zakładzie skarżącej Spółki działania kontrolne po dniu 30 maja 2009 r. naruszają przepisy wskazane w skardze a postępowanie kontrolne prowadzone po tej dacie uznać należy za niebyłe. . W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a będące przedmiotem zaskarżenia pismo zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 24 lipca 2009 r. nie jest rozstrzygnięciem władczym w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, na które służy skarga w trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ podał, że w całości podtrzymuje stanowisko zajęte w piśmie z dnia 24 lipca 2009 r. będącym przedmiotem skargi. Organ przyznał, ze do chwili obecnej nie zakończyły się prowadzone w Zakładzie skarżącej Spółki czynności kontrolne z przyczyn formalnych leżących po stronie pełnomocnika skarżącej. Zdaniem organu, w żaden sposób nie uchybił on prawom skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podległa odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, tj. nie mające charakteru decyzji lub postanowień a dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli. Dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 22-23). Zatem, aby dopuszczalnym było badanie legalności przez sąd administracyjny owych aktów lub czynności wyżej wymienione cechy muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że o ile zaskarżone pismo z dnia 24 lipca 2009 r. wystosowane do skarżącej Spółki w toku prowadzonej w tym podmiocie kontroli jest wyrazem polemiki prowadzonej między stronami, a odnoszącej się do kwestii terminu trwania czynności kontrolnych i o ile w pewnym zakresie pismo to spełnia kryteria wymienione powyżej, to jednak nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy bowiem zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawa. Pogląd ten aprobowany jest przez przedstawicieli nauki i praktyków (zob. T. Woś, w: T. Woś, red., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 81; M. Jaśkowska, Wybrane zagadnienia właściwości sądów administracyjnych, w: Materiały na Konferencję sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 20). Zatem aby dana czynność lub akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogła być badana przez sąd administracyjny co do zgodności z prawem powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że kontrola sądów administracyjnych wobec aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 60-61). W sprawie niniejszej skarżąca Spółka kwestionuje stanowisko zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy wyrażone w piśmie z dnia [...] , które ma charakter informacyjny, bowiem sprowadza się do wskazania podstawy prawnej prowadzenia czynności kontrolnych w Spółce oraz wykładni przepisów prawa będących podstawą działań organu w tym zakresie oraz problemu ciągłości przedłużeń działań kontrolnych organu. . W ocenie Sądu, powyższe pismo nie wywiera skutków prawnych takich jak decyzja czy postanowienie. W związku z powyższym, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie nadaje kontrolowanemu uprawnień, ani nie nakłada na kontrolowanego obowiązków. Zajęte przez organ kontroli w odpowiedzi na pismo podmiotu kontrolowanego stanowisko organu z dnia [...] dotyczące przepisów prawa odnoszących się do terminów przeprowadzenia kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy oraz kwestii przedkładania przedłużeń kontroli nie nakłada na stronę skarżącą obowiązku określonego działania, świadczenia, czy zaniechania. Stanowisko inspektora pracy zawarte w piśmie dotyczącym czasu trwania kontroli, wykładni przepisów prawa będących podstawą prowadzonych działań kontrolnych oraz, jako niemające w swej istocie cech aktu władczego i niebędące decyzją administracyjną, nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro zaś zaskarżony akt nie odpowiada pojęciu "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznać należało, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mieści się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych. W tej sytuacji skarga na ów akt podlegała odrzuceniu, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.