IV SA/Wr 485/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr SKO 4532.267.2024 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej T. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. T. K. (dalej: strona, skarżąca) - pismem z 1 października 2021 r. - wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką (E. K.). Jednocześnie zgłosiła gotowość do złożenia wniosku o zawieszenie jej prawa do emerytury po otrzymaniu stosownego pouczenia. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Bierutowa (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) decyzją odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na posiadanie ustalonego prawa do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z 20 września 2022 r., IV SA/Wr 110/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi strony, uchylił powyższe decyzje. Wskazał, że przed wydaniem decyzji odmownych organy powinny pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., I OSK 2274/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium od tego wyroku. Pismem z 17 maja 2024 r. Burmistrz pouczył stronę, że jedyną przeszkodą uniemożliwiającą uwzględnienie jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury. Wobec powyższego, przyznanie wnioskowanego świadczenia jest uzależnione od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. W dniu 12 czerwca 2024 r. strona przedłożyła decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury z dniem 1 lipca 2024 r. Decyzją z 21 czerwca 2024 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 2.988 zł miesięcznie, na okres od 1 lipca 2024 r. bezterminowo. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, zaskarżając ją w części, w jakiej ustalono początkową datę przyznania świadczenia na dzień 1 lipca 2024 r. Wskazała, że świadczenie powinno zostać przyznane od dnia złożenia wniosku, tj. od 1 października 2021 r. Kolegium - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdziło, że Burmistrz błędnie uznał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. i na ich podstawie rozpoznał wniosek, gdyż - wobec zawieszenia emerytury przez stronę w 2024 roku – podstawę prawną orzekania stanowić będą przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Nie można stosować bowiem art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.ś.w.), zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, gdyż prawo strony nie powstało do tej daty. W związku z oparciem decyzji organu pierwszej instancji na nieobowiązującej w zaistniałym stanie faktycznym normie prawnej konieczne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdyż Kolegium nie mogło orzec jako organ drugiej instancji na podstawie norm prawnych niestanowiących - jak dotychczas - podstawy do podjęcia decyzji w pierwszej instancji. W sprzeciwie - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest związany z datą złożenia wniosku, a nie wstrzymania wypłaty emerytury. Także uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniu wspierającym potwierdza, że nowe kryteria przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego mają zastosowanie od wniosków składanych po 1 stycznia 2024 r. Osoby, które uzyskały lub uzyskają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed tą datą, mogą korzystać z niego na dotychczasowych zasadach. W ocenie skarżącej cały materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, w tym wystarczająco wyjaśnione zostały kwestie dotyczące sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Kwestią sporną pozostaje jedynie jego ocena, wobec czego Kolegium niezasadnie wydało decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się uzasadniony. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna SKO, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ramy orzekania przez Sąd w tej sprawie wyznacza art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Decyzja kasacyjna podlega tym samym zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a p.p.s.a. Jak stanowi zaś art. 64e tej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, co oznacza, że rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ pierwszej instancji okoliczności mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a., tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualne zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Ocena sądu kontrolującego kwestię zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może natomiast - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca bowiem do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Przechodząc do kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w tej sprawie sprzeciwem, Sąd doszedł do wniosku, że SKO przekroczyło uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a. i niezasadnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy nie było przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania. Motywem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej było rozpoznanie wniosku skarżącej przez Burmistrza na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., podczas gdy - w ocenie Kolegium - podstawę prawną orzekania stanowić powinny przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 1 października 2021 r. Jednocześnie zgłosiła gotowość do złożenia wniosku o zawieszenie jej prawa do emerytury po otrzymaniu stosownego pouczenia. Z uwagi na wydanie dwóch decyzji odmownych z powodu posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury - a następnie uchylenie ich przez tut. Sąd ze względu na konieczność pouczenia jej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury - organ pierwszej instancji pouczył skarżącą o konieczności przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury pismem z 17 maja 2024 r. (a więc po ponad 2,5 roku od złożenia wniosku). Decyzją z 11 czerwca 2024 r. - na wniosek skarżącej z 24 maja 2024 r. - ZUS wstrzymał wypłatę emerytury skarżącej od 1 lipca 2024 r. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wobec zawieszenia prawa do emerytury w 2024 r. organy powinny rozpoznać wniosek skarżącej z 1 października 2021 r. na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. - jak uczynił to Burmistrz - czy jednak podstawę prawną orzekania (zgodnie ze stanowiskiem Kolegium) stanowić powinny przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w wyniku zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą o świadczeniu wspierającym, od 1 stycznia 2024 r. - stosownie do nowej treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenie to przysługuje jedynie w związku z opieką nad osobami w wieku do ukończenia 18. roku życia. Z treści przywoływanego już art. 63 ust. 1 u.ś.w. wynika, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowa będzie zatem wykładnia normatywnego zwrotu "prawo powstało". Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w wyrokach WSA w Gdańsku z 28 sierpnia 2024 r., II SA/Gd 471/24; WSA w Szczecinie z 12 września 2024 r., II SA/Sz 395/24 oraz WSA w Poznaniu z 10 października 2024 r., II SA/Po 317/24 (dostępne w: CBOSA), zgodnie z którym decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter konstytutywny, to znaczy rozstrzyga o udzieleniu uprawnienia w postaci "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez określenie jego wysokości i okresu, w którym ma być wypłacane. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), prawo do świadczenia ustalane jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, a także datę, od której się je ustala. Z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli zatem do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie brak będzie wskazanych w tej ustawie przesłanek negatywnych. Innymi słowy, powstanie prawa do świadczenia powstanie w momencie wypełnienia hipotezy normy z art. 17 u.ś.r. w dacie jej obowiązywania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zmierza bowiem jedynie do weryfikacji występowania przesłanek nakazujących organowi ustalenie świadczenia, o które wnioskodawca wnosi na podstawie przysługującego mu prawa wynikającego z ustawy. W toku takiego postępowania organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy celem weryfikacji, czy istniało - najdalej na dzień 31 grudnia 2023 r. - prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego i czy w konsekwencji możliwa jest jego realizacja poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W takim ujęciu przesłankę konieczności zawieszenia prawa do emerytury traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem z mocy prawa, natomiast jego realizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej, w której organ konkretyzuje przyznane ustawą uprawnienie. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego zamiast emerytury nie jest przesłanką powstania prawa, a jedynie przesłanką konieczną do jego realizacji. Wybór świadczenia jest niezbędny bowiem jedynie do wydania decyzji realizującej przyznane przez prawo uprawnienie. Oczywistym jest bowiem, że należy odróżnić przysługujące na podstawie prawo od jego realizacji. Nie istnieje obowiązek korzystania ze swoich uprawnień, co nie oznacza, że uprawnienia takie nie przysługują. Tak samo oczywistym jest, że wyboru świadczenia można dokonać jedynie wśród świadczeń, do których wnioskodawca ma prawo wynikające z ustawy. W konsekwencji, w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne - w przypadku, gdy spełnione są inne przesłanki jego ustalenia - zawieszenie pobierania emerytury do czasu zakończenia postępowania administracyjnego ma wpływ jedynie na ustalenie daty, od której świadczenie będzie przyznane. Stwierdzić zatem należy, że skoro ustawodawca w art. 63 ust. 1 u.ś.w. posłużył się pojęciem "prawo powstało", a nie "prawo ustalono", to regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. należy stosować do wszystkich postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną do końca 2023 roku. Podkreślenia wymaga, że biorąc pod uwagę specyfikę przesłanki zawieszenia prawa do emerytury, jako niezbędnej do ustalenia (a nie powstania prawa) świadczenia pielęgnacyjnego, która to przesłanka jest wynikiem sądowej wykładni normy prawnej prowadzącej do odejścia od literalnego brzmienia ustawy, nie sposób zaakceptować, aby w demokratycznym państwie prawa strona postępowania miała ponosić negatywne konsekwencje sposobu prowadzenia postępowania w sprawie (braku stosownych pouczeń lub czasu prowadzenia postępowania). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd prowadziłby do stanu nierówności wobec prawa, polegającej na rozróżnieniu sytuacji prawnej obywateli ze względu na niezależne od nich działania organu administracji publicznej, polegające na uniemożliwieniu wyboru świadczenia jedynie ze względu na czas prowadzonego przez te organy postępowania administracyjnego. Skoro zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zmieniły się od 1 stycznia 2024 r., to w ocenie Sądu nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby uniemożliwiać osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało (powstało) do końca 2023 r. realizację tego uprawnienia jedynie z powodu sposobu i długości prowadzonego przez organy postepowania w sprawie. Taka praktyka rażąco narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. nakazuje stosować normy prawne obwiązujące do 31 grudnia 2023 r. w każdej sprawie, w której wniosek o przyznanie świadczenia złożono przed tą datą, a wnioskodawca w tym czasie spełniał ustawowe przesłanki powstania przedmiotowego prawa. Jednocześnie przepis ten nie wyklucza ustalenia początku wypłaty świadczenia po 31 grudnia 2023 r. w przypadku zawieszenia prawa do emerytury po tym okresie, ponieważ jego treść nie odnosi się do przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest konieczność dokonania wyboru (zawieszenia) jednego z przysługujących wnioskodawcy świadczeń. W okolicznościach sprawy Kolegium bezpodstawnie uznało, że art. 63 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania do wniosku skarżącej z 2021 roku, tylko dlatego, że z uwagi na wadliwe działanie organów w sprawie, strona została pouczona o konieczności zawieszenia prawa do emerytury dopiero w 2024 roku. Z kolei organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., wobec czego brak było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wobec braku zaistnienia przesłanek uprawniających Kolegium do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Sąd - działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji). O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Na koszty złożyło się wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi w wysokości 480 zł. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę co do stanu prawnego stanowiącego podstawę orzekania w sprawie.